Esperienze e prospettive della giustizia italiana

(testo provvisorio)

Dall'angolo visuale del costituzionalista desidero qui svolgere due premesse sulla giustizia italiana ed accennare ad alcune aree critiche in cui essa manifesta disagi e insufficienze.

A. La prima premessa è nella constatazione del collegamento, a volte molto stretto, con la giustizia sopranazionale e con quella di altri Paesi.

Oggi la giustizia italiana si inserisce in una rete di organismi giurisdizionali con i quali si collega e dai quali in qualche modo è condizionata.

Mi limito qui ad accennare ai rapporti con le Corti europee, consapevole però che lo sguardo deve estendersi più oltre con riferimento alle Corti e ai Tribunali internazionali ed ai giudici stranieri le cui sentenze producono ormai effetti immediati nel nostro ordinamento.

Sul piano formale occorre considerare il meccanismo del rinvio pregiudiziale, disciplinato dall'art. 234 (ex 177) del Trattato di Roma (TCE), in base al quale l'interpretazione (oltre alla validità) delle norme comunitarie, rilevanti per la soluzione delle questioni pendenti davanti alle giurisdizioni nazionali, viene rimessa al giudice comunitario.

Questo meccanismo, ormai ampiamente collaudato, fa dunque sì che, in tali casi, la premessa maggiore del sillogismo giudiziario viene definita dalla Corte di giustizia, la quale ha quindi la possibilità di intervenire, influenzandolo, sul processo di concretizzazione della norma.

In particolare la primauté del diritto comunitario, la necessità della disapplicazione delle norme interne a vantaggio di quelle comunitarie direttamente applicabili sono evidente frutto della giurisprudenza comunitaria svolta nell'ambito delle questioni pregiudiziali.

Ma anche l'elaborazione dei principi costituzionali comuni ad opera del giudice comunitario e la loro ricaduta negli ordinamenti nazionali, con il conseguente tentativo di costruire un tessuto costituzionale europeo, sono frutto del collegamento tra la giustizia interna e quella comunitaria determinato dall'istituto delle questioni pregiudiziali.

Un analogo collegamento formale con la Corte europea dei diritti dell'uomo sarebbe la previsione ricordata da Scaparone, della revisione dei processi penali nel caso di violazione dell'art. 6 della CEDU. Rimedio straordinario, questo, che dovrebbe giustificarsi in base al nuovo testo dell'art. 111 cost. con riferimento ai processi celebrati prima della sua entrata in vigore.

Ma, se ciò fosse, sarebbe preferibile ancorare il rimedio direttamente alla norma costituzionale, piuttosto che istituire una non richiesta sovraordinazione della Corte europea sulle istanze giurisdizionali italiane.

Sul piano sostanziale i collegamenti della giustizia italiana con quella sovranazionale riguardano principalmente la circolarità dei valori e dei principi fondamentali, soprattutto allorché si tratti della tutela dei diritti dell'uomo.

Ciò vale sia per la ricordata elaborazione da parte della Corte di giustizia di principi costituzionali comuni, sia per la giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo. Basti pensare alle vicende del giusto processo, della sua durata ragionevole, della tutela della proprietà privata di fronte all'occupazione acquisitiva, per rendersi conto dell'ampiezza e dell'importanza del fenomeno.

 

B. La seconda premessa che intendo porre è quella, autoevidente, della mutua implicazione tra giustizia e legalità: l'una non può esserci senza l'altra.

Sicché la crisi della giustizia rifluisce nella crisi della legalità e viceversa.

Ora, non posso non rilevare che, per lo meno nell'ultimo decennio, si è assistito nel nostro Paese ad una caduta del sentimento e della cultura della legalità, a partire dalla legalità costituzionale (l'idem sentire su certi valori, come la solidarietà e l'eguaglianza sostanziale, che sono alla base della nostra costituzione) e dalla stessa funzione legislativa (i cui caratteri sostanziali, della generalità e dell'astrattezza, tendono ad essere obliterati a favore del concreto provvedere e dell'interpretazione autentica).

Questa caduta della legalità si riflette a sua volta sull'esercizio della giurisdizione: la proliferazione di leggi-provvedimento e di leggi d'interpretazione autentica tendono, infatti, ad occupare, per un verso, il campo amministrativo, e, per l'altro, quello giurisdizionale, le une e le altre impedendo il raffronto dell'atto alla previa norma ed incidendo quindi gravemente sull'esercizio della funzione giurisdizionale.

La Corte costituzionale nella sua più recente giurisprudenza cerca, per vero, di limitare i due fenomeni, sottoponendo le leggi-provvedimento ad uno "scrutinio stretto" e facendo valere nei confronti di quelle interpretative il limite dell'affidamento e quello della certezza del diritto.

Giurisprudenza senza dubbio encomiabile, ma che presenta il limite di affidare al bilanciamento, caso per caso, della stessa Corte - nell'ambito del suo giudizio di ragionevolezza - il rispetto di quei limiti.

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Fatte queste premesse, vengo ad indicare alcune aree critiche in cui la giustizia e la legalità stentano ad affermarsi.

 

A. La prima è quella delle immunità parlamentari di cui all'art. 68, I° c., cost.

La norma costituzionale stabilisce una deroga al diritto comune e alla giurisdizione a favore dei parlamentari, stabilendo che essi non possono essere chiamati a rispondere per i voti dati e le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni.

Tale deroga, che incide su principi fondamentali, quali l'eguaglianza e il diritto di azione, non può non essere di stretta interpretazione e, in mancanza di indicazioni costituzionali, la sua verifica non può che essere affidata ai giudici nell'esercizio della loro funzione (è, infatti, venuta meno con la riforma del 1993, l'autorizzazione a procedere).

All'opposto, a partire dalla sent. 1150/88 della Corte costituzionale, si è delineato uno schema procedurale che, non ostante la successiva modifica dell'art. 68 della costituzione e non ostante la più recente giurisprudenza della Corte, è rimasto sostanzialmente immutato: la delibera parlamentare, con la quale si afferma che ricorre un caso d'insindacabilità, preclude al giudice l'esercizio della funzione giurisdizionale, determinando un "blocco" della sua attività; sì che l'unica alternativa ad una sentenza di non liquet diventa l'elevazione del conflitto tra poteri dinanzi alla Corte costituzionale.

La giurisprudenza della Corte ha visto in tale campo un'evoluzione significativa, passando da un controllo estrinseco sulla motivazione circa il "nesso funzionale" che giustifica l'immunità ad una verifica nel merito dell'esistenza di quel nesso, negandola in molti casi.

Tuttavia, se può dirsi che allo stato si registra, grazie a questa giurisprudenza, se non un avanzamento, almeno un non arretramento della giurisdizione di fronte al potere politico, è certo che essa si trova doppiamente condizionata: dalla delibera parlamentare di insindacabilità e dalla decisione della Corte costituzionale (quindi dalla necessità di promuovere il conflitto, con tutti i rischi, processuali e sostanziali, che vi si connettono). Mentre la posizione della parte lesa (querelante o attore nel giudizio civile) resta recessiva: essa non può promuovere il conflitto, né, secondo la giurisprudenza della Corte, intervenirvi, deve solo subire le iniziative (magari processualmente errate) del giudice. Conseguentemente il parlamentare, inquisito o convenuto, vede aumentare le proprie garanzie, il danneggiato le vede sensibilmente diminuire.

 

B. La seconda area critica riguarda gli interna corporis delle Camere ed in genere la loro organizzazione interna.

Su questo punto dal 1959 (cioé dalla sentenza n. 9, che aveva ammesso il sindacato della Corte sul procedimento legislativo, limitatamente però al rispetto delle norme costituzionali, escludendo quindi la verifica del rispetto dei regolamenti parlamentari) non si registra alcun progresso nello smantellamento dell'"antico feticcio" dell'insindacabilità degli interna corporis acta delle Camere.

Anzi sono stati fatti, a mio avviso, passi indietro, non solo perché è stata affermata con la sent. 154/85 della Corte costituzionale, l'insindacabilità assoluta dei regolamenti parlamentari (quindi anche da parte del giudice comune), la loro idoneità ad interpretare liberamente le norme costituzionali sulle maggioranze, sino al punto di far considerare alla Camera assenti coloro che esprimono un voto di astensione (sent. 78/1984), ma soprattutto in quanto è stata, con la sent. 379/96, affermata l'esistenza di un'area, attinente ai diritti del parlamentare in quanto tale, in cui il principio di legalità e la giurisdizione dello Stato non possono penetrare a causa dell'"esaustiva capacità qualificatoria del regolamento".

Si sono così (se non legittimati, almeno) tollerati comportamenti, quali quelli dei c.d. pianisti, che nulla hanno a che vedere con la funzione parlamentare, ma rappresentano un illecito che, se rileva dal punto di vista dell'ordinamento interno delle Camere, non è certamente indifferente all'ordinamento generale ed in particolar modo al codice penale.

 

C. Da ultimo rilevo come, anche per effetto delle sentenze prima ricordate (154/85 e 379/96), si sia notevolmente allargata l'area della c.d. giurisdizione domestica delle camere e conseguentemente ristretta quella della giustizia.

Invero, se l'affermata insindacabilità dei regolamenti parlamentari aveva nel 1985 impedito alla Corte di pronunciarsi sull'autodichia delle Camere, pur esprimendo forti riserve sulla sua legittimità, con la sentenza del 1996 essa viene in buona sostanza legittimata: non c'è dubbio, infatti, che, intesa come giurisdizione interna alle Camere, essa s'inserisca in quell'area di esaustiva qualificazione del regolamento parlamentare in cui gli stessi precetti costituzionali non riescono ad entrare.

Ma se, come ricordava Zanon nella sua relazione, alla stregua dell'art. 111 il proprium della giurisdizione è l'imparzialità e la terzietà del giudice, c'è da interrogarsi come possa quella interna ricevere la qualificazione di giurisdizione.

Le stesse Sezioni unite della Cassazione, nell'affermare l'insindacabilità ex art. 111, non solo dei provvedimenti restrittivi della libertà personale emessi da commissioni parlamentari, ma anche delle sentenze emesse dagli organi dell'autodichia, mettono a nudo la contraddizione della loro giurisprudenza: la qualificazione dell'autodichia come giurisdizione speciale, da un lato, consente alla Cassazione di escludere che i diritti dei dipendenti delle Camere non abbiano una tutela in base all'art. 24 cost., ma, dall'altro, non le consente neppure di affermare che le sentenze degli organi interni siano vere sentenze, per mancanza del requisito della terzietà del giudice; donde la conclusione, a dir poco, paradossale di rendere inammissibile il ricorso per cassazione.

Con le modifiche del 1998 del regolamento della Camera l'autodichia è stata estesa ai rapporti con i terzi. Sono stati addirittura creati, con un regolamento dell'Ufficio di presidenza, organi interni di "giustizia amministrativa", di primo e di secondo grado, per risolvere le controversie tra l'Amministrazione della Camera e le imprese appaltatrici di lavori e di servizi. Regolamento, quest'ultimo, che ha preteso di applicarsi anche retroattivamente, con riferimento ai giudizi in corso, consentendo al giudice amministrativo (TAR Lazio) di dichiarare il proprio sopravvenuto difetto di giurisdizione, in patente violazione, oltre che del principio della perpetuatio jurisdictionis (art. 5 c.p.c.), di quello del giudice naturale. Ed in quest'occasione è stata altresì affermata, sulla base della sent. 154/85, l'insindacabilità, non solo dei regolamenti parlamentari di cui all'art. 64 cost., ma anche di quelli dell'Ufficio di presidenza (c.d. regolamenti minori), rispetto ai quali il precedente della Corte non offriva alcun valido fondamento.

Forse, con un po' di coraggio, il Tar avrebbe potuto, in nome della garanzia del giudice naturale, disapplicare quel regolamento.