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Audizione del Presidente dell'A.I.C. al Senato sulla revisione del Titolo V, parte II della Costituzione

Risposte dei soci dell'A.I.C. ai quesiti

Franco Pizzetti

1) Con riferimento al quesito posto dal Sen. Villone relativamente all'art.116 e così formulato: Si chiede se le leggi di cui al terzo comma - approvate a maggioranza assoluta, con le quali sono definite le condizioni di autonomia particolare delle Regioni che ne fanno richiesta ø che, probabilmente, costituiranno un parametro nei giudizi di costituzionalità, siano anche rigide, nel senso che non potrebbero essere modificate se non mediante il ricorso alla stessa procedura seguita per la loro adozione. La domanda si pone in relazione alle esigenze di elasticità che, viceversa, derivano dallo stesso rinvio ai principi fissati allÕart. 119, i quali costituiscono un confine mobile perché legato ad elementi mutevoli, come la situazione economica, le esigenze di distribuzione delle risorse fra centro e periferia, le esigenze di perequazione e solidarietà.

Il quesito si riferisce esplicitamente al problema se le leggi di cui al terzo comma dell'art.116, con le quali si approvano le intese previste dalla norma costituzionale in questione, possano o meno essere modificate con il ricorso a una procedura diversa da quella stabilita in questa stessa norma per la loro approvazione.

La risposta a questo quesito sembra dover essere negativa. Non sembra infatti possibile una modifica delle leggi approvate ai sensi del terzo comma dell'art.116 Cost. che non segua la medesima procedura prevista per la loro approvazione.

Tuttavia, tenendo conto delle motivazioni, del tutto comprensibili e condivisibili, che hanno mosso il sen. Villone a prospettare questo interrogativo (e che sono sia pure sinteticamente esplicitate nella formulazione stessa del quesito), occorre prospettarsi anche un altro problema. Occorre chiedersi, cioè, se l'intesa oggetto della legge approvata ex art. 116 Cost. possa prevedere modalità relative alla sua attuazione (e, eventualmente, alla sua modificazione) diverse dalla legge di approvazione dell'intesa stessa.

In questa impostazione, la questione si sposta dal contenuto della legge di approvazione dell'intesa al contenuto dell'intesa. Da questo punto di vista sembra certamente ammissibile immaginare forme elastiche di intesa, che possano prevedere anche procedure di attuazione (ed eventualmente, ma forse con maggiori difficoltà concettuali, anche di modificazione) tali da lasciare margini di applicazione variabili a seconda delle circostanze. Del resto proprio il richiamo all'art.119 Cost., giustamente fatto dal sen. Villone nella formulazione del suo quesito, sembra costituire un elemento a sostegno e conforto di una ipotesi di questo genere.

Naturalmente in questa prospettiva si aprono molti e complessi problemi che qui possono essere solo accennati.

Fra questi il primo, e il più importante, è se sia possibile una intesa "elastica" anche riguardo al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione.

Per un verso sembrerebbe doversi rispondere negativamente, perché le modifiche a quanto stabilito in Costituzione rispetto al riparto delle competenze fra legislatori sembrano necessariamente dover essere sempre oggetto di intese adottate con la procedura stabilita dall'art.116 Cost., e pertanto sottoposte alla legge di approvazione prevista in quella disposizione. Il che escluderebbe la possibilità di intese che adottino forme di flessibilità o di elasticità tali da rendere possibile, in sede di attuazione o di applicazione, riparti variabili delle competenze dei legislatori nelle materie oggetto delle intese stesse.

Per un altro verso, tuttavia, non sfugge che nel nuovo sistema costituzionale le "particolari condizioni di autonomia" di cui al terzo comma dell'art. 116 non possono facilmente riguardare immediatamente e direttamente né la ripartizione delle competenze amministrative né la ripartizione delle risorse. Infatti, la ripartizione delle competenze amministrative è riservata, secondo i diversi settori interessati, al legislatore competente per materia, e dunque dipende strettamente dalla ripartizione delle competenze fra legislatori. D'altro canto, ai sensi dell'art.119, la ripartizione delle risorse è legata alle funzioni concretamente esercitate, le quali sono, a loro volta, definite dai legislatori competenti per materia.

Di conseguenza se, nelle materie oggetto dell'intesa, si esclude la legittimità di meccanismi di flessibilità che riguardino la ripartizione di competenze fra i legislatori non sembra esservi molto spazio per intese davvero flessibili.

Questa è tuttavia una questione che dovrà essere ulteriormente approfondita, sempre che, ovviamente, si accetti di condividere la tesi della legittimità di intese flessibili ed elastiche sia nella loro attuazione quanto nella loro applicazione.

La medesima cosa si può dire riguardo alle procedure che eventualmente potranno essere previste per l'attuazione e l'applicazione delle intese, soprattutto nelle parti in cui esse possano essere flessibili od elastiche. Si tratta anche qui di verificare in che misura, stante la riserva di legge (e di legge rinforzata) in ordine all'approvazione dell'intesa stessa, sia possibile immaginare procedure e modalità concordate fra le parti riguardo alla sua attuazione e/o alla sua applicazione, specialmente quando essa sia flessibile o elastica. Occorre inoltre chiedersi chi debba, in questo caso, rappresentare la "parte statale" (e con quali limiti e garanzie anche procedurali).

In definitiva, per questa prima parte del ragionamento qui solo delineato in termini generalissimi, la risposta al quesito posto dal sen. Villone sembra poter essere in questi termini:

1. non si ritiene possibile che la legge statale ex art 116 terzo comma possa essere modificata secondo procedure diverse da quelle previste per la sua approvazione;
2. si ritiene in linea di massima possibile l'approvazione con legge ex art.116 di intese flessibili e/o elastiche nella loro attuazione e/o applicazione;
3. il contenuto di queste intese (e delle relative leggi statali di approvazione) in ordine a ciò che può essere oggetto di flessibilità e/o di elasticità, dipende in misura rilevante dal modo col quale si intendano ricostruire il ruolo, la portata e gli eventuali limiti della riserva di legge contenuta nell'art. 116 terzo comma;
4. soprattutto con riferimento alla parte statale, le procedure relative all'attuazione e/o applicazione delle intese nelle parti flessibili e/o elastiche devono essere definite anche tenendo conto delle posizioni che si assumono riguardo al contenuto e alle caratteristiche (e quindi anche al ruolo istituzionale) della riserva di legge ex art. 116 terzo comma. La partecipazione di organismi parlamentari alle procedure di attuazione o applicazione delle intese nelle parti in cui queste fossero flessibili o elastiche può essere sostenuta con maggiore o minore forza a seconda del modo col quale si concepiscono e si ricostruiscono l'ampiezza, il ruolo e i limiti della riserva di legge statale ex art. 116 terzo comma.

Andando al di là di quanto contenuto formalmente nel quesito del sen. Villone ma restando sempre sul tema delle intese, sia consentito sviluppare anche qualche riflessione in ordine alla necessità (ovvero alla possibilità e opportunità) di una legge statale che, ovviamente per quanto riguarda la parte statale, disciplini anche il procedimento di formazione delle intese stesse.

A questo proposito si riportano qui testualmente le osservazioni già esposte in un articolo dal titolo "Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico esploso" che uscirà sul numero 6/2001 della rivista Le Regioni.

" La problematica relativa alle intese e all'attuazione stessa dell'art.116 Cost. sembra essere particolarmente complessa e ricca di possibili implicazioni, forse più di quanto sinora sia apparso. Sul piano procedurale, innanzitutto: è piuttosto diffusa la convinzione che non via sia alcuno spazio per interventi legislativi finalizzati a disciplinare le procedure relative a come (e da chi) questa intese possano essere avviate, condotte e definite prima della presentazione alle Camere per l'approvazione con legge (e a maggioranza assoluta). Chi sostiene questa tesi argomenta col fatto che trattandosi di una procedura negoziale e di carattere concertativo, sarebbe del tutto contraddittorio ipotizzare una legge che ne disciplinasse anche in parte il procedimento. Non solo. A sostegno di questa tesi è facile anche osservare che, mancando una esplicita previsione costituzionale in ordine all'emanazione di una legge statale in materia (previsione che esiste invece rispetto ad altre innovazioni introdotte in altre disposizioni), l'eventuale legge che pretendesse di disciplinare in tutto o in parte le procedure da adottare per le intese potrebbe essere considerata priva di base costituzionale che ne fondi e legittimi la competenza.

A queste obiezioni, tutt'altro che irrilevanti o trascurabili, si può replicare tuttavia che è difficile dubitare del fatto che le Regioni possano (e forse debbano) definire, nei propri Statuti o con il rinvio a ulteriori leggi regionali, perlomeno i seguenti profili: a) quali siano i soggetti legittimati ad avviare tali procedure in nome e per conto della Regione e esercitando il diritto di iniziativa a questa riservato dall'art.116 Cost.; b) secondo quali regole interne alla Regione stessa debbano essere disciplinati gli eventuali rapporti fra gli organi regionali nell'ambito di questo procedimento, specificamente per quanto riguarda la fase iniziale della presentazione della proposta e la fase finale della conclusione dell'intesa. Analogamente appare difficile negare davvero che lo Stato non possa (e forse debba) regolare con propria legge chi, come e con quali procedure rispetto agli altri organi dello Stato, possa avviare, condurre ed eventualmente stipulare in nome e per conto dello Stato le intese medesime. Per quanto riguarda poi l'osservazione relativa alla mancanza di una legittimazione costituzionale del legislatore statale a intervenire in questa materia, si può rispondere che una legge di tal genere potrebbe trovare una facile legittimazione costituzionale in punto di competenza del legislatore statale sulla base del principio, ovviamente applicabile anche in questa ipotesi, secondo il quale un organo o un ente (in questo caso lo stesso Stato) titolare di una funzione (in questo caso la partecipazione come parte alla stipulazione dell'intesa) può sempre disciplinare le modalità di esercizio della funzione ad esso attribuita in quanto non già disciplinata dalla norma di rango superiore.

Inoltre merita osservare che la stessa norma costituzionale contiene almeno una previsione che rende di oggettiva rilevanza costituzionale la opportunità (ma si potrebbe dire la necessità) di una normativa di carattere procedurale. Ci si riferisce alla parte dell' art. 116 secondo la quale, dopo l'esercizio del diritto di iniziativa da parte delle Regioni ma prima della conclusione del procedimento, devono comunque essere sentiti gli "enti locali".

Ovviamente qui la questione che si pone è quali siano gli enti locali da sentire e secondo quali procedure, decise e stabilite da chi.

Nessuno di questi tre interrogativi è marginale. Non lo è la definizione di quali siano gli enti locali che devono essere sentiti, anche perché non poche delle competenze oggetto di possibili intese possono coinvolgere direttamente soggetti ed enti operanti localmente ma non riconducibili alle categorie indicate nell'art. 114 Cost. Si pensi, solo per fare un esempio, alle istituzioni scolastiche nell'ambito delle competenze relative alle norme generali sull'istruzione e in genere alle materie oggetto di materia concorrente che incidono comunque sui settori di loro immediato interesse istituzionale. La medesima cosa si può dire per le Camere di commercio, enti locali anch'esse e sicuramente, per le loro funzioni e competenze, interessate a molti dei settori che possono essere oggetto di intese. Non è affatto indifferente decidere se tali istituzioni e tali enti debbano (o possano) essere sentiti, e in quali ambiti, e secondo quali modalità.

Più in generale, un problema analogo si può presentare per gli stessi enti territoriali. Anche qui si può porre la questione se essi debbano essere solo quelli previsti dall'art.114 Cost. o eventualmente anche altri creati in questi anni da leggi statali o regionali. Inoltre è comunque essenziale definire a chi spetti: a) decidere quali enti debbano essere sentiti e quali no; b) secondo quali procedimenti e con quale "peso" attribuito al parere da essi manifestati, questi enti debbano essere sentiti; c) in quale fase del procedimento di intesa gli enti, comunque individuati, debbano essere sentiti; d) come e da chi debbano essere valutati i pareri espressi da questi enti ai fini delle successive intese.

Si potrà obiettare che quasi tutte queste questioni non possono essere stabilite una volta per tutte con legge, e tanto meno unicamente con legge statale. Esse infatti possono forse dipendere in misura rilevante anche dall'oggetto dell'intesa di volta in volta proposta e comunque certamente non possono essere decise con atto unilaterale dello Stato, anche se assunto in forma di legge. Tuttavia qui non si intende affatto sostenere che tutti i problemi di carattere generale posti dall'attuazione dell' art. 116 debbano essere risolti con legge dello Stato (e meno che mai con una normale legge ordinaria) ma solo che tali problemi esistono e difficilmente possono tutti essere risolti di volta in volta singolarmente e all'interno delle singole procedure di concertazione.

Problemi non minori sussistono poi per quanto riguarda i limiti di carattere generale che tali intese potranno avere. Viene qui in gioco soprattutto il rapporto tra le possibili intese e le molte norme costituzionali che possono costituire limite al loro contenuto. Va innanzitutto tenuto fermo che la Costituzione stessa si pone come limite non derogabile a tali intese. Il che significa che, al di là degli statuti delle Regioni a statuto speciale con invece continuano a consentirlo, per le rispettive Regioni, non potremo avere attraverso le intese parti di Costituzione variabili da Regione a Regione che non rientrino strettamente nell'ambito di quanto indicato dall'art.116 Cost.. Peraltro è pacifico invece che, almeno per quanto riguarda la ripartizione delle competenze fra legislatore statale e legislatore regionale, nei casi previsti dalla disposizione citata, la normativa costituzionale è derogabile e dunque occorrerà comunque definire in che misura e con quali limiti questo possa avvenire. Occorrerà inoltre verificare preliminarmente e di volta in volta, con specifico riferimento all'oggetto concreto delle intese, se e in che misura le posizioni costituzionalmente proprie dei singoli soggetti, diversi dallo Stato e dalla Regione (e dal legislatore statale e dal legislatore regionale), potranno essere toccate dalle intese. Da ultimo non ci si potrà non chiedere se e in che misura le intese stipulate ex art. 116 potranno, nelle materie che ne formano oggetto, stabilire regole specifiche, ed eventualmente esplicitamente o implicitamente derogatorie, rispetto ai principi che la Costituzione fissa in via generale a disciplina della ripartizione delle funzioni e delle competenze amministrative fra i diversi livelli territoriali, ivi compresi naturalmente i principi generali di cui al primo e al quarto comma dell'art.118 Cost..

E' questa una tematica certamente diversa da quella precedente e che non tocca aspetti immediatamente legati al provvedimento e alla possibile adozione (eventualmente concordata) di regole procedurali atte e risolvere i relativi problemi. Essa però pone comunque problemi potenzialmente assai complessi da risolvere, e in ogni caso sottolinea una volta di più la portata potenzialmente molto "dirompente" che la previsione dell' art. 116 può avere. Il che dilata ulteriormente il già fortissimo effetto innovativo complessivamente determinato dal nuovo titolo V."

2) Con riferimento al quesito posto dal sen. Bassanini relativamente all'art.117 primo comma e così formulato: si chiede se dal mancato rispetto degli obblighi internazionali possa derivare l'invalidità della legge

La risposta sembra poter essere affermativa, salvo poi definire in cosa consistano tali obblighi internazionali. Aspetto questo sul quale, come è noto, allo stato attuale non vi è perfetta consonanza in dottrina.

3) Con riferimento al quesito posto dal sen. Villone relativamente all'art.117 secondo comma e così formulato: cosa implica affermare che l'elenco delle materie è di stretta interpretazione? Per esempio che cosa significa "determinazione dei livelli essenziali" ai sensi della lettera m)? Significa solo determinazione di cifre, o anche poteri di accentramento, ecc.? L'interesse nazionale non si riverbera su questa tematica portando a riconoscere una portata espansiva al testo?

Il problema prospettato appare davvero di notevole spessore. Esso riguarda, infatti, il significato e il contenuto che devono essere attribuiti a tutte le competenze esclusive dello Stato che non riguardano tanto una materia quanto piuttosto un ambito di potere trasversale ad una pluralità di materie.

La questione che si pone rispetto all'esercizio di queste competenze, riguarda sicuramente profili che attengono al tipo di norme che ne possono formare oggetto. Del resto lo stesso quesito, con riferimento alla definizione dei livelli essenziali, si chiede se essi possano consistere solo nella determinazione di cifre o anche in altro.

Essa riguarda però, almeno in parte, anche l'ampiezza stessa del potere normativo. Del resto, anche questo profilo è richiamato nel quesito quando si chiede se la determinazione dei livelli essenziali possa riguardare anche aspetti organizzativi, come ad esempio l'eventuale individuazione di poteri di accentramento in capo allo Stato potrebbe implicare.

Francamente appare difficile, allo stato attuale del dibattito, esprimere un'opinione seccamente definita. Sembra chiaro però che l'esercizio di queste competenze potrà richiedere l'elaborazione di particolari tecniche normative. Inoltre le leggi emanate in attuazione di queste competenze potranno probabilmente consentire anche l'individuazione di specifici momenti di raccordo e di verifica sull'applicazione delle norme in esse contenute. Momenti di raccordo e di verifica che, in taluni casi, potranno anche estendersi all'individuazione e definizione di vere e proprie forme organizzative, specialmente laddove l'attuazione e/o l'applicazione possa comportare elementi di elasticità e/o di flessibilità. E' proprio questo, tra l'altro, uno dei terreni su cui si potrà più ampiamente sviluppare quel sistema di governance che sembra per molti aspetti necessariamente intrinseco alla piena attuazione del nuovo titolo V della Costituzione.

Più difficile sembra invece collegare la rinascita sotto nuove forme dell'interesse nazionale a queste specifiche competenze "trasversali", assegnate in via esclusiva al legislatore statale.

Sembra, infatti, che la nozione di interesse nazionale, inteso come un elemento di salvaguardia e di chiusura del sistema, sia esclusa nel contesto del nuovo titolo V.

Il nuovo quadro costituzionale appare, infatti, piuttosto dominato dalle caratteristiche proprie di un sistema reticolare, nel quale la tutela complessiva dell'unità dell'ordinamento è rimessa al corretto funzionamento di relazioni e meccanismi complessi. In quest'ambito ciascun segmento è chiamato a svolgere una pluralità di funzioni, alcune delle quali peraltro, come quelle che qui si analizzano, implicano anche forti collegamenti "trasversale" fra diversi piani e settori dell'ordinamento stesso.

Di qui deriva la necessità di sviluppare una lettura dinamica del nuovo sistema, nell'ambito della quale si possano e si debbano distinguere con attenzione i diversi aspetti (così come, in questo caso, è necessario prepararsi a distinguere fra legislatore statale che opera nelle materie di competenza esclusiva propriamente intese e legislatore statale che esercita una competenza egualmente esclusiva ma di carattere trasversale). Di qui deriva, però, anche la necessità di rinunciare alla ricerca di scorciatoie e di elementi ai quali affidare una funzione unificante a carattere generale e sostanzialmente di chiusura, quale era quella in precedenza svolta dall'interesse nazionale.

4) Con riferimento al quesito posto dai senatori Bassanini e Villone relativamente al terzo comma dell'art.117 e così formulato: Tanto più in mancanza di norme transitorie e di fronte al rischio di blocco del sistema, è possibile ricavare i principi fondamentali dal sistema delle leggi statali, sia pure con criteri restrittivi rispetto al passato?

La risposta a questo quesito sembra poter essere sostanzialmente positiva anche se evidentemente essa, al momento, è espressa essenzialmente tenendo conto delle esigenze di fatto, esplicitamente adombrate anche nella formulazione della domanda.

Conforta inoltre, a questo fine, la convinzione che, con una sorta di estensione analogica, sia possibile applicare anche a questa nuova fattispecie l'indirizzo giurisprudenziale a suo tempo formulato dalla Corte costituzionale con riferimento alla pur diversa normativa contenuta nel primo comma del precedente articolo 117.

Il che significa che, per le materie del terzo comma dell'art.117 non ricomprese nel precedente elenco delle materie di legislazione concorrente, i principi fondamentali, fino a quando non siano positivamente determinati e sempre che sia "necessario" farlo, potranno essere dedotti in generale dalle leggi vigenti in ciascuna materia. Per le altre materie, ricomprese già nell'elenco delle competenze concorrenti contenuto nel precedente art.117 Cost., tali principi, fino a nuova determinazione, restano quelli indicati dalle leggi cornice già in vigore. Cosa questa che ovviamente vale soltanto nei limiti in cui queste leggi cornice già esistenti, per il carattere delle norme in esse contenute e per le modalità adottate nella determinazione dei principi fondamentali di volta in volta individuati, siano applicabili.

La questione più importante da affrontare, però, è quale è oggi il grado di "necessità" in ordine alla determinazione di tali principi.

Sembra, infatti, dubbio che nel nuovo sistema costituzionale l'individuazione dei principi fondamentali, comunque questa possa o debba avvenire, costituisca condizione per l'esercizio del potere del legislatore regionale.

In realtà, sulla base della nuova normativa, la determinazione dei principi fondamentali appare sicuramente sottratta al legislatore regionale e riservata alla legislazione statale. Da ciò però non si può dedurre con la medesima immediatezza con la quale questo era possibile nel precedente sistema, che tale determinazione sia condizione per l'esercitabilità stessa del potere legislativo regionale.

In secondo luogo dovrà essere affrontato il problema di quali siano i vincoli che derivano alla legge regionale dai principi fondamentali, la cui determinazione continua ad essere riservata al legislatore statale ma che non sono più esplicitamente indicati come limiti al legislatore regionale. In terzo luogo ci si deve porre l'interrogativo di quale sia la natura di queste leggi e la tipologia delle norme in esse contenute.

Sembra, infatti, che il nuovo sistema di ripartizione delle competenze fra legislatore statale e legislatori regionali escluda che le eventuali leggi che determinino positivamente i "principi fondamentali" possano anche contenere norme di dettaglio. Infatti, è ormai venuta meno la competenza generale in capo al legislatore statale e dunque leggi statali contenenti norme di dettaglio possono essere ammissibili solo nelle materie di competenza esclusiva dello Stato. In queste stesse materie, però, i principi fondamentali eventualmente stabiliti non dovrebbero poter riguardare, per definizione, le materie di competenza concorrente, e ove questo dovesse avvenire dovrebbe riguardare caso mai soltanto per le competenze esclusive dello Stato che hanno carattere "trasversale".

Infine, ci si deve porre il problema se l'attività legislativa statale "positiva" eventualmente svolta in attuazione di quanto previsto dal terzo comma dell'art.117 Cost. possa essere anche oggetto di delega, da un lato; debba o meno essere coperta dalla riserva d'Assemblea, dall'altro.

Rispetto a questi ultimi problemi va tenuto in particolare conto quanto disposto nell'art.11 della l. cost. n.3 del 2001, e specialmente quanto stabilito nel secondo comma.

Sulla scorta di queste due norme sembra di dover ritenere che queste leggi non possono che essere adottate dal Parlamento (e quindi che la determinazione dei principi fondamentali non può essere oggetto di delega al governo) e che ad esse si deve applicare la riserva d'Assemblea.

In questo senso sembra decisivo il tenore, anche testuale del secondo comma dell'art.11. Questa disposizione, infatti, stabilisce che l'eventuale mancato adeguamento della Commissione referente al parere reso dalla Commissione bicamerale per le questioni regionali, allargata ai sensi del primo comma del medesimo articolo, ha come conseguenza che "sulle corrispondenti parti del progetto l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta".

Orbene, è evidente che il mancato accoglimento del parere della Commissione bicamerale per le questioni regionali allargata come previsto in questa norma comporta certamente che le relative parti del progetto di legge debbano essere approvate a maggioranza assoluta (e da questo punto di vista si può forse riconoscere che tale effetto si può determinare solo ove il parere sia stato reso dalla Commissione bicamerale allargata ai sensi del primo comma).

Tuttavia il fatto che i progetti di legge di cui al secondo comma dell'art.11 (e dunque tutti quelli relativi alle materie del terzo comma dell'art.117 e dell'art.119) debbano essere esaminati prima da Commissioni in sede referente e successivamente in Assemblea non sembra essere stato previsto soltanto come una conseguenza dell'eventuale mancato accoglimento del parere reso dalla Commissione bicamerale per le questioni regionali nella sua formazione allargata.

Nel contesto dell'art.11 esso è semplicemente il diretto portato della disposizione contenuta nel secondo comma di quest'articolo. Con la conseguenza che la riserva d'Assemblea non è sotto alcun aspetto condizionata all'attuazione del primo comma dell'art.11, e cioè all'allargamento della Commissione bicamerale per le questioni regionali.

Va da sé, poi, che questa ricostruzione porta ad escludere anche la possibilità di deleghe al Governo in queste materie.

L'esclusione della delega è certamente pacifica e incontrovertibile nel caso in cui il primo comma dell'art.11 abbia avuto piena attuazione. In questo caso, infatti, la delega lederebbe senza rimedio e in ogni sua parte il procedimento garantistico previsto dal secondo comma del medesimo articolo. E' opportuno tuttavia sottolineare che essa deve essere esclusa anche nell'ipotesi in cui non si sia ancora proceduto all'allargamento della Commissione bicamerale per le questioni regionali.

Non sfugge che in quest'ultima ipotesi, sulla scorta dell'argomento che in ogni caso, fino a che non si sia proceduto a dare piena attuazione al primo comma, non sarebbe possibile la piena applicazione di quanto previsto da quella stessa disposizione in tutte le sue parti, qualcuno potrebbe ritenere ammissibile la delega al Governo anche per le materie del secondo comma dell'art.11 e quindi, per quanto qui interessa, anche per la determinazione dei principi fondamentali.

Sembra tuttavia che una tale opinione, se sostenuta, debba essere respinta con determinazione.

Innanzitutto deve essere sottolineato che la riserva d'Assemblea, contenuta nel secondo comma, non solo è immediatamente efficace ma concorre in misura essenziale a definire il portato garantistico dell'art.11, indipendentemente dal fatto che sia stata o no data attuazione al primo comma. Il che induce a ritenere che, nel sistema di questa disposizione, la riserva d'Assemblea ivi stabilita (che deve essere considerata, stante il suo contenuto garantistico anche come riserva di procedimento) si estenda in tutti i casi all'approvazione in ogni loro parte di tutte le leggi nei settori indicati. Il che consente di escludere la legittimità della delega anche in assenza della piena attuazione del primo comma.

In secondo luogo occorre osservare che l'eventuale concessione della delega al Governo, motivata con la mancata attuazione del primo comma, renderebbe sostanzialmente inapplicabile, per tutto il periodo della sua durata, il pieno dispiegarsi dell'efficacia tanto del primo quanto del secondo comma dell'art.11. Effetto questo che perdurerebbe anche nell'eventualità che, durante tale periodo, fossero approvate le modifiche dei regolamenti parlamentari previste dal primo comma.

In pendenza di delega, infatti, quand'anche si desse piena attuazione al primo comma dell'art.11, non per questo si potrebbe dare completa attuazione a quanto disposto dall'intera disposizione. E questo perché, come si è detto, la riserva d'Assemblea e il carattere garantistico della disciplina costituzionale postulano che il procedimento si svolga interamente e soltanto in Parlamento. Nell'ipotesi qui delineata, invece, l'intervenuta legge di delega avrebbe avuto come effetto che ormai una parte del procedimento, e in particolare quella di carattere maggiormente garantistico, sarebbe stata comunque sottratta all'Assemblea.

E' evidente, peraltro, che non si può accettare una interpretazione del sistema costituzionale che consenta a un atto normativo subcostituzionale (quale sarebbe la legge di delega) la disattivazione, sia pure "eventuale" e soltanto per un periodo di tempo limitato e con riferimento a una settore definito, di una norma costituzionale (in questo caso l'art.11 in entrambi i suoi commi).

5) Con riferimento al quesito posto dal sen.Manzella relativamente all'art.117 quarto comma e così formulato: La nuova competenza legislativa esclusiva delle Regioni trova una cornice ben definita nelle direttive comunitarie (qualora esistano) Tali direttive possono essere direttamente applicate e fare corpo con la legge regionale senza bisogno del loro recepimento ad opera della legge statale ?

Il quesito si colloca all'interno di una problematica eccezionalmente complessa quale è quella del rapporto fra ordinamento italiano ed ordinamento europeo sulla base del nuovo titolo V. Sembra, infatti, che una compiuta risposta ad un quesito, apparentemente così limitato ma in realtà così rilevante, richieda una ricostruzione sistematica di tutti i diversi aspetti che in questo campo entrano in gioco.

Bisogna, infatti, domandarsi cosa si intenda per "rapporti dello Stato con l'Unione europea" di cui al secondo comma dell'art.117 e ivi considerati come di competenza esclusiva del legislatore statale.

La stessa domanda deve poi essere posta con riguardo ai "rapporti con l'Unione europea delle regioni". Il terzo comma del medesimo articolo 117 fa rientrare questi rapporti nella competenza concorrente e dunque li considera tali da implicare sia la competenza del legislatore regionale sia, quella del legislatore statale, anche se limitatamente alla determinazione dei principi fondamentali.

Infine occorrere chiedersi anche in cosa consista il vincolo, eguale e comune per entrambi i legislatori, che l'art.117 prima comma sancisce quando stabilisce che "la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali".

In concreto, tutte e tre queste disposizioni sembrano venire in gioco con riferimento al quesito posto.

Si può sostenere, infatti, che, poiché i vincoli posti dall'ordinamento comunitario sono un limite comune ed eguale a tutti i legislatori, almeno nell'ambito delle competenze esclusive sue proprie, le direttive comunitarie vincolano direttamente, e senza alcuna necessità d'intermediazione, il legislatore regionale. Conclusione, questa, che, scontati ovviamente i regolamenti comunitari per i quali il problema non si pone, vale anche per ogni atto normativo comunitario che, a qualunque titolo, possa implicare obblighi diretti per i legislatori degli Stati membri intesi in senso ampio.

Altri potrebbero tuttavia osservare che per tutto quanto attiene ai rapporti tra Regioni ed Unione europea sembra però sussistere una generale competenza concorrente del legislatore statale tale da mettere in dubbio la possibilità di un rapporto immediato tra le direttive e l'attività legislativa del legislatore regionale.

La questione centrale diventa allora, in un ordinamento che in realtà conosce ormai la distinzione costituzionale delle competenze dei legislatori ma non quella delle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali, definire in cosa consistano "i rapporti tra Regioni e Unione europea".

Si può davvero sostenere che in ogni caso in cui le Regioni esercitino competenze legislative in materie in cui sussiste una direttiva (o un altro atto vincolante i legislatori) dell'Unione lì si instauri di per se stesso un "rapporto tra la regione e l'Unione" tale da far sorgere la competenza concorrente dello Stato?

E' ovvio che se così fosse si dovrebbe ritenere che nelle materie in cui vi sono direttive o atti dell'Unione vincolanti i legislatori, lì per definizione non vi è mai competenza esclusiva delle Regioni. Il che, per un verso, potrebbe condurre a una conclusione un poco "forte" e non facilissima da accettare, ma per un altro verso potrebbe trovare una sua giustificazione incisiva nell'esigenza di garantire uniformità nell'attuazione delle direttive e degli altri atti comunitari all'interno dell'ordinamento, almeno laddove questi comportino obblighi o vincoli per i legislatori.

Tuttavia, anche ponendosi su questo piano, resta ancora da risolvere un'ulteriore questione prima di poter concludere che fra le direttive e gli atti normativi comunitari e il legislatore regionale è sempre necessaria una legge statale d'interposizione. Quella, cioè, se sia davvero possibile ritenere che le eventuali leggi statali emanate ai sensi del terzo comma dell'art.117 (e destinate unicamente alla determinazione dei principi fondamentali) possano continuare ad essere configurate come leggi di recepimento, secondo la prassi e il modello sistematico finora invalso in Italia. E' peraltro abbastanza evidente che la risposta a quest'interrogativo difficilmente potrebbe essere positiva. Essa, infatti. presupporrebbe che si accettasse l'idea che tutte le direttive comunitarie entrino nel nostro ordinamento non solo unicamente per il tramite di una legge statale ma addirittura per mezzo di una legge che, almeno per le materie di competenza del legislatore regionale, qualifichi le direttive europee o le norme in esse contenute come principi fondamentali ovvero, in ogni caso, che individui di volta in volta i principi fondamentali che presiederebbero al loro ingresso nell'ordinamento.

Esiste tuttavia un'altra possibile prospettiva che merita esplorare.

Si tratta di quella legata al significato da attribuire alla competenza esclusiva riservata al legislatore statale in materia di "rapporti tra Stato e Unione europea".

Anche qui però, tenendo conto che il nostro sistema costituzionale conosce ora una ripartizione costituzionalmente definita in ordine alla competenza dei diversi legislatori ma non una altrettanto definita ripartizione riguardo alle competenze amministrative dei differenti soggetti richiamati all'art.114 del nuovo titolo V, occorre chiarire quando la competenza in questione sorga, e con riferimento a quali aspetti.

E' evidente peraltro che, in ogni caso, questi aspetti non possono ovviamente riguardare esclusivamente gli obblighi legislativi dello Stato. Se così fosse, infatti, si creerebbe uno strano cortocircuito in virtù del quale una delle competenze esclusive proprie del legislatore statale farebbe riferimento alle altre competenze legislative esclusive del medesimo legislatore, con ciò nulla aggiungendo e nulla togliendo a quanto il legislatore statale avrebbe in ogni caso, anche senza tale specifica ed enumerata attribuzione.

Per contro, se si dovesse ritenere che l'ingresso nel nostro ordinamento di ogni direttiva o atto normativo comunitario vincolante i nostri legislatori si configura in ogni caso e innanzitutto come un aspetto del rapporto tra Stato e Unione europea e pertanto il loro "ingresso" nell'ordinamento deve avvenire sempre attraverso l'intermediazione di una legge statale emanata ex art.117 secondo comma, si determinerebbe un sostanziale svuotamento del significato delle altre disposizioni in precedenza richiamate e, soprattutto, dello stesso articolo 117 primo comma.

Come si è già ricordato, infatti, quest'ultima norma fa esplicito riferimento ad un vincolo immediato e diretto degli obblighi comunitari rispetto a tutti, e a tutti nello stesso modo, i legislatori presenti nel nostro ordinamento.

Esiste infine un'ultima prospettiva, sulla quale occorre ragionare.

Richiamando l'attenzione essenzialmente sull'art.117 quinto comma, secondo il quale le Regioni esercitano il potere di dare attuazione ed esecuzione agli atti dell'Unione europea "nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato", qualcuno potrebbe ritenere che su questa disposizione si possa fondare un potere del legislatore statale di adottare leggi statali di recepimento delle direttive e degli atti normativi comunitari anche nelle materie di competenza esclusiva delle regioni.

Appare però un po' troppo audace immaginare di ampliare la nozione delle "norme di procedura" richiamate nella disposizione citata fino a fondare su tale previsione un generale, e non esplicitamente previsto, potere del legislatore statale di recepimento delle direttive e degli altri atti normativi europei.

Soprattutto pare avvero difficile che sulla base di questa disposizione si possa subordinare all'adozione di tali leggi di recepimento l'efficacia di tali atti rispetto alle regioni.

Né, in senso contrario, è sufficiente richiamare l'ultima parte di questa disposizione, che sembra effettivamente prevedere la possibilità di un potere sostitutivo statale per i casi di inadempienza delle regioni diverso, e potenzialmente più ampio, di quello previsto in via generale dall'art.120 Cost.. Infatti, altro è immaginare un potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza, salvo decidere poi se esso, in questa specifica ipotesi regolata dall'art.117 quinto comma, possa estendersi anche ad atti sostitutivi delle inadempienze del legislatore regionale, altro è invece ritenere che le direttive e gli atti normativi europei non entrino nell'ordinamento, e in ogni caso non vincolino il legislatore regionale, se tramite una legge statale di recepimento.

Va inoltre sottolineato che quest'ultima posizione sembra in contrasto con l'art.117 primo comma. E' chiaro infatti che sulla base di questa tesi almeno per il legislatore regionale non potrebbero comunque esistere vincoli derivanti direttamente dalle direttive o dagli atti comunitari che non fossero intermediati da una legge statale di recepimento. Il che, almeno per questa parte, farebbe dipendere gli effetti di una disposizione costituzionale da leggi statali di non vi è traccia esplicita nella nuova normativa.

Sia pure con riserva di ulteriori e più mediatati approfondimenti, sembra dunque di poter concludere nel senso che le direttive e gli atti normativi comunitari vincolanti i legislatori entrano direttamente nell'ordinamento complessivo e diventano immediatamente vincolo per tutti i legislatori, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze.

Il legislatore statale nelle materie di competenza concorrente mantiene certamente il potere di stabilire, anche in ordine ai rapporti delle Regioni con l'Unione europea, i principi fondamentali ma non per questo può operare direttamente il recepimento di direttive che rientrino nelle materie di competenza del legislatore regionale (siano esse quelle di competenza concorrente o esclusiva).

Peraltro, neppure per le materie di competenza esclusiva dello Stato sembrano più necessarie leggi di recepimento, fermo restando che, se lo Stato lo ritenga necessario o utile, può forse continuare ad adottarle avvalendosi della sua competenza esclusiva a disciplinare con legge i propri rapporti con l'Unione. Infatti, se proprio si vuole, all'interno di questi rapporti si possono far rientrare quelli derivanti dall'esistenza di competenze esclusive del legislatore statale nelle singole materie elencate.

Infine un breve cenno al potere sostitutivo specificamente previsto dal quinto comma dell'art.117 Cost. e significativamente non attribuito esplicitamente al Governo ma piuttosto, anche se implicitamente, allo Stato.

Va innanzitutto detto che, in virtù dello stesso dettato costituzionale, la legge statale di cui al quinto comma dell'art.117 nel disciplinare il potere sostitutivo dello Stato può, e forse deve, andare al di là degli aspetti meramente procedurali.

Essa, infatti, deve definire anche le modalità con le quali tale potere deve essere esercitato e non è difficile sostenere che, in tale ambito, essa possa definire anche i soggetti e i tipi di atto di volta in volta competenti.

Va anche riconosciuto che in questo caso, e solo rispetto a tale tipo di potere sostitutivo, è possibile sostenere che lo Stato (e si direbbe il legislatore statale) possa sostituirsi anche al legislatore regionale in caso di inadempienze particolarmente gravi e che possano far sorgere la responsabilità dello Stato verso l'Unione.

Tuttavia nessuna di queste considerazioni induce ad accettare la necessità di un preventivo recepimento delle direttive europee tramite legge statale. Anzi, esse confortano nell'opinione che le direttive e gli atti normativi comunitari debbano essere immediatamente e direttamente vincolanti per i legislatori regionali, non mancando allo Stato i mezzi per far fronte, in sede di esercizio del potere sostitutivo, alle eventuali inadempienze, omissive e commissive, compiute dal legislatore regionale.

6) Con riferimento al quesito posto dal sen.Bassanini relativamente all'art. 117 sesto comma e così formulato: Circa la delegificazione, esclusa la ulteriore applicabilità dell'articolo 20 legge n. 59/97, nelle materie di competenza concorrente non potrebbe la legge statale stabilire un principio di delegificazione (specie per quanto riguarda l'organizzazione e i procedimenti), e quindi le Regioni intervenire con i propri regolamenti o con legge, limitatamente alle parti non delegificate?

Non si può nascondere qualche dubbio in ordine alla possibilità che nelle materie di competenza concorrente la legge statale (che non può far altro che determinare i principi fondamentali) possa stabilire, sia pure materia per materia, un principio di delegificazione. Soprattutto occorre dire subito che, se anche questo fosse possibile, si tratterebbe poi di vedere quale effetto un tale principio potrebbe avere rispetto al legislatore regionale. Infatti, come si è già detto in precedenza, la questione di quale sia la natura e gli effetti rispetto al legislatore regionale dei principi fondamentali di cui al terzo comma dell'art.117 richiede sicuramente non pochi approfondimenti.

Quello che però sembra difficile ammettere è che la legge statale concorrente possa stabilire in via generale, anche se limitatamente alle singole materie, un generale principio di delegificazione. In tal modo infatti la legge statale concorrente che, lo si ricorda, non può che determinare principi fondamentali, giungerebbe a far venir meno la stessa competenza del legislatore regionale così come stabilita dalla norma costituzionale.

In altre parole e con maggiore chiarezza: sembra difficile ammettere che una legge statale ex art. 117 terzo comma possa stabilire un principio di delegificazione che riguardi un'intera materia o anche, e operando in via generale, aspetti di una materia o di più materie.

In tal modo, infatti, la legge statale di cornice verrebbe a "disattivare" in tutto o in parte la competenza del legislatore regionale così come prevista nel medesimo terzo comma e per le materie o le parti di materie di volta in volta prese in esame.

Inoltre non può sfuggire che una impostazione di questo genere renderebbe "disattivabile" la competenza del legislatore regionale nelle materie di competenza concorrente e non in quelle di competenza esclusiva, nelle quali certamente la competenza legislativa statale ex art.117 non può intervenire. Accogliere questa tesi significherebbe dunque che il legislatore statale potrebbe imporre la delegificazione nelle materie contenute nell'elenco del terzo comma dell'art.117 (che si devono ritenere "più importanti", e quindi, almeno in via di principio più meritevoli di legiferazione) che non in tutte le altre ivi non ricomprese.

Peraltro ci si rende conto delle giuste preoccupazioni che sottostanno al quesito posto e che in larga misura si condividono.

A tali preoccupazioni si può forse dare in parte una risposta ipotizzando la possibilità di utilizzare il principio di delegificazione come un criterio, a questo punto non necessariamente da qualificare come "principio fondamentale", al quale ispirare l'esercizio della competenza legislativa statale esclusiva nelle materie a carattere "trasversale", la cui efficacia probabilmente s'impone a tutto l'ordinamento e a tutti i legislatori. Inoltre non si può escludere che rispetto ad aspetti specifici e ben individuati delle materie di cui al terzo comma dell'art.117 sia possibile che il legislatore statale determini principi fondamentali la cui applicazione implicitamente stimoli o favorisca un'attività di delegificazione pur senza che ciò imponga direttamente e immediatamente un obbligo di delegificazione e una conseguente limitazione del potere legislativo regionale costituzionalmente previsto.

In ogni caso, tenendo conto di quanto previsto proprio dal quarto e dal sesto comma dell'art.117, sembra di dover escludere che eventuali vincoli di delegificazione posti dal legislatore statale, sia nell'esercizio delle competenze esclusive "trasversali" sia nell'esercizio di quelle concorrenti, possano implicare lo "spostamento" della competenza a dettare le eventuali norme regolamentari dalle Regioni allo Stato.

Da ultimo, passando ad esaminare un ulteriore possibile profilo, implicito nel quesito proposto, si deve spendere qualche parola a proposito del tema della deregolamentazione.

Mentre, infatti, il potere del legislatore statale di "imporre" al legislatore regionale (ma meglio alle Regioni) la delegificazione appare facilmente accettabile nei limiti e con le cautele ora indicate, il discorso può essere diverso per quanto attiene alla vera e propria deregolamentazione.

Ammettere l'eventuale determinazione di principi fondamentali posti dal legislatore statale concorrente che impongano l'obbligo di deregolamentare, e quindi l'obbligo di lasciare all'autonomia dei privati le decisioni da assumere, sembra più facile perché non attiene più all'individuazione del tipo di fonte che le Regioni possono o devono usare (il che implica appunto la potenziale disattivazione di una competenza che la stessa Costituzione ha assegnato al legislatore regionale) ma soltanto un limite all'ampiezza del potere normativo delle Regioni, e quindi anche del legislatore regionale, rispetto alla potenziale compressione dell'autonomia dei privati.

Ed è evidente che in questo caso non si porrebbe neppure più il tema di chi potrebbe adottare norme regolamentari perché in quest'ottica il supposto principio fondamentale riguarderebbe proprio un limite all'attività normativa, indipendentemente dalla fonte usata.

Anche in questo caso tuttavia non si può tacere del fatto che un tale potere dovrebbe essere riconosciuto non solo al legislatore statale concorrente ma anche al legislatore statale esclusivo, almeno nell'ambito delle competenze "trasversali". Inoltre, resterebbe in ogni caso difficile accettare l'inevitabile aporia legata al fatto che il legislatore statale potrebbe con una certa facilità imporre il principio di deregolamentazione nelle materie concorrenti ma non, almeno non con altrettanta facilità e generalità, nella materie di competenza esclusiva del legislatore regionale. Con la conseguenza ultima che se si accettasse questa tesi, che pure in questi limiti può apparire sostenibile, dovremmo constatare di trovarci di fronte ad un'ulteriore e non piccola disarmonia del sistema complessivo fondato da questo nuovo testo costituzionale.

A conclusione di queste rapide riflessioni va infine sottolineato che proprio le difficoltà evidenziate riguardo alla possibilità che il legislatore statale, nell'una o nell'altra forma e avvalendosi dell'una o dell'altra competenza, sia in grado di imporre ampi principi di delegificazione (o anche di deregolamentazione), rafforzano ulteriormente nella convinzione che il nuovo sistema richieda lo svilupparsi di forti e ben strutturate forme di governance. E', infatti, principalmente attraverso queste "forme" che in futuro sarà possibile promuovere eventualmente anche processi d'ammodernamento del sistema complessivo quali certamente sono quelli sottesi alle più fondate necessità di deregolamentazione e, anche, di delegificazione.

7) Con riferimento ai quesiti posti dai senatori Bassanini e Villone relativamente all'art.118 e così formulati: Se è vero che i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza si sono trasformati da principi solo legislativi in principi costituzionali, non è anche vero che il sistema della legge 59/97 e dei decreti delegati si può ritenere costituzionalmente "coperto" dalla riforma? Ciò per il fatto che quei principi erano già principi direttivi della legge delega n. 59 e quindi la conformità dei decreti delegati rispetto ad essi è già stata valutata dalle Regioni (che avevano la possibilità di impugnarli) e dalla Corte Costituzionale? (Bassanini). Rispetto a tali principi, inoltre, e, in particolare, a quelli di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, sussiste un problema di conformità dei decreti delegati attuativi della legge n. 59, avendo tali decreti concentrato "troppo" i poteri nelle Regioni? (Villone)

Certamente la costituzionalizzazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, insieme all'adozione del nuovo sistema di ripartizione delle competenze fra legislatori, concorre a dare piena copertura costituzionale alla l.n.59 del 1997 e ai successivi decreti delegati. Cosa questa che resta comunque vera, indipendentemente dal fatto che, avendo ora lo Stato perso sia la competenza generale in materia legislativa che la competenza generale in materia amministrativa, il sistema adottato a suo tempo dalla l.n.59 del 1997 non sarebbe oggi più riproponibile.

Deve essere comunque chiarito che tale copertura costituzionale non può trasformarsi in un'intangibilità o immodificabilità di quanto disposto nei decreti delegati richiamati. Spetta comunque sempre al legislatore statale definire le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art.117 secondo comma lettera p), da un lato; spetta al legislatore statale e a quelli regionali, ciascuno nelle proprie competenze, applicare quanto previsto dal'art.118 primo comma Cost., dall'altro.

Che poi eventuali modifiche nella distribuzione delle competenze fra i diversi soggetti interessati rispetto a quanto stabilito nei decreti delegati emanati in attuazione della l.n.59/97 possano essere sottoposte eventualmente ad uno scrutinio particolarmente attento da parte della Corte costituzionale in punto di ragionevolezza e persuasività dell'applicazione dei criteri richiamati, può certamente essere vero. Ma questo non esclude affatto che tali decreti delegati possano essere modificati da nuovi interventi del legislatore statale o del legislatore regionale, adottabili anche immediatamente. Fra l'altro non si può tacere del fatto che il primo comma dell'art.118 introduce un principio di "preferenza" o di "residualità" in capo ai Comuni precedentemente ignorato tanto dalla Costituzione quanto dalla l.n.59 del 1997. Così come non si può ignorare il fatto che la determinazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle province e delle Città metropolitane, oggi riservata alla competenza esclusiva dello Stato non è stata, e probabilmente non avrebbe potuto essere, oggetto di una specifica "rivisitazione" complessiva in sede d'attuazione della l.n.59 del 1997.

Infine, solo per memoria merita sottolineare l'esistenza di un problema assai rilevante: quello relativo al "posto" che nel nuovo sistema deve essere riservato alle autonomie funzionali, comprese quelle che come le Camere di Commercio, l'Università e, per altro verso, l'organizzazione scolastica, erano state oggetto di specifica disciplina nell'ambito della l. n. 59 del 1997.

8) Con riferimento ai quesiti posti dai senatori Bassanini, Villone e Manzella relativamente all'art.120 Cost. e così formulati: Anche se il potere sostitutivo del Governo riguarda in principio l'esercizio di poteri non legislativi, ci si chiede se, in casi estremi (per es. legge regionale che interviene in materia di competenza statale riservata) il Governo non possa - nelle more del giudizio di costituzionalità - sostituirsi agli organi regionali sotto la sua responsabilità, anche disapplicando in via amministrativa le leggi regionali (Bassanini). O si potrebbe immaginare, che, per le funzioni legislative, il secondo comma facoltizzi il Governo ad intervenire con decreto legge, o addirittura stabilisca una delega implicita ex Costituzione, che spetterebbe alla legge ordinaria procedurale di esplicare (principi e criteri in Costituzione e procedura nella legge)? (Manzella).La infelice formulazione della disciplina del potere sostitutivo può trovare rimedio nella considerazione che l'interesse nazionale (anche se non espressamente previsto) è presente ed operante; e quando c'è (come nellÕart. 120) le forme in cui si esplicita assumono virtualità espansive? (Villone). O, in alternativa, la formale (e non sostanziale) scomparsa dal testo costituzionale dellÕinteresse nazionale non potrebbe stare a significare che l'interesse nazionale si è incorporato nell'idea di "cooperazione", che - come in tutti gli Stati federali - mette in crisi il concetto di esclusività (Manzella)?

Francamente sembra difficile ammettere che il potere sostitutivo di cui all'art.120 Cost., conferito specificamente al Governo e non genericamente allo Stato, possa giustificare anche interventi sostitutivi del legislatore regionale.

Va inoltre sottolineato che nel nuovo testo costituzionale la ripartizione delle competenze legislative è rigida e non suscettibile di deroghe se non nei casi esplicitamente stabiliti, uno dei quali potrebbe essere il diverso potere sostitutivo previsto e tipizzato dal quinto comma dell'art.117 per i casi di inadempienza nell'attuazione di atti dell'Unione europea e sempre che la legge statale, in virtù di quel comma competente a definirne le modalità, lo prevedesse esplicitamente.

Né persuade l'ipotesi, peraltro sicuramente interessante, prospettata anche nella formulazione del quesito secondo la quale si potrebbe costruire il contenuto dell'art.120 Cost. come una sorta di delega legislativa al Governo implicita ex Costituzione in ordine alla quale la legge ordinaria dovrebbe dettare norme specifiche soltanto in ordine alle procedure da adottare. Quest'ipotesi, infatti, potrebbe essere forse più solidamente proposta (ma forse non è necessario giungere a tanto) per il già richiamato potere sostitutivo previsto dal quinto comma dell'art.117, il quale non si limita a stabilire che la legge statale disciplini le procedure da adottare ma consente anche che definisca le modalità da adottare per il suo esercizio. Ma proprio il diverso tenore dell'art.117 quinto comma e dell'art.120 sembra confermare che quanto può essere, forse, ammesso in un caso è ben più difficile da ammettere nell'altro.

Peraltro si potrebbe forse concordare con quanto ritengono che in casi particolari, in cui i comportamenti (omissivi o positivi) del legislatore regionale possano giustificarlo, il Governo possa intervenire con un decreto legge che si configurerebbe, in quest'ipotesi, come un atto di ordinanza, sulla scia di quanto a suo tempo aveva ipotizzato Esposito nella sua nota ricostruzione delle figura del decreto legge. Anche accettando quest'impostazione, che si confessa di non considerare facilmente accoglibile, si dovrebbe comunque ammettere che si tratti di una sorta di potere extra ordinem, il cui esercizio deve trovare giustificazione in un particolare e specifico stato di necessità e di urgenza. Tuttavia se, come sembra, si volesse sostenere che in questi caso il Governo dovrebbe comunque procedere col decreto legge ex art.77 Cost. resta un ostacolo molto forte da superare. Infatti, si dovrebbe ammettere che il legislatore statale, almeno in sede di legge di conversione, possa esercitare il suo potere in materie diverse da quelle ad esso enumeratamente attribuite nel secondo e nel terzo comma dell'art.117 Cost. o comunque esplicitamente indicate in specifiche norme costituzionali. Il che peraltro potrebbe condurre anche a un'ulteriore riflessione sulla vera natura della legge di conversione, riprendendo anche su questo piano importanti e mai dimenticati spunti di Esposito.

Quanto poi all'ipotesi della disapplicazione di una legge regionale da parte del Governo, questa potrebbe essere considerata forse sempre possibile, anche senza dover ipotizzare l'uso del potere sostitutivo di cui all'art.120.

Si potrebbe, è vero, pensare a un potere sostitutivo il cui esercizio si traduca in un obbligo di disapplicazione delle legge regionale che si estenda anche ad altri soggetti dell'ordinamento diversi dall'Amministrazione dello Stato in senso proprio. Ed è vero che una prospettiva di questo genere non potrebbe comunque discendere da principi generali ma si potrebbe fondare solo sull'esercizio di un potere esplicitamente assegnato al Governo. La questione tuttavia è se un tale esercizio del potere sostitutivo potrebbe essere ammessa in un sistema come quello attuale. Esso, infatti, si tradurrebbe nell'adozione di atti, comunque qualificati, che inciderebbero sull'efficacia di leggi, imponendo comunque ai soggetti destinatari di considerarle inefficaci. Il che ci riporterebbe alla questione, già affrontata e risolta negativamente, circa la possibilità che l'esercizio del potere sostituivo del Governo possa incidere direttamente sulle leggi regionali e sulla loro efficaci nei confronti di soggetti terzi.

Va da sé infine che il Governo che non dia applicazione a una legge regionale sul presupposto che essa sia incostituzionale, lo fa sotto la propria responsabilità e che nel caso in cui la legge regionale non sia successivamente dichiarata incostituzionale è chiamato a sopportare le conseguenze giuridiche della sua decisione.

Per quanto riguarda infine l'ipotesi prospettata di considerare comunque tuttora esistente l'interesse nazionale, e di ricondurre a una manifestazione di questo il ricorso al potere sostitutivo del Governo previsto dall'art.120 Cost., si ritiene di dover confermare quanto già detto circa la difficoltà di ammettere tuttora esistente l'interesse nazionale come principio unificatore del sistema. Difficoltà che si accresce ove si ritenga che tale principio potrebbe legittimare un uso del potere sostitutivo del Governo anche nei confronti del legislatore regionale.

Su questo piano si concorda invece con la prospettazione fatta dal sen.Manzella in ordine alla possibilità di considerare implicito nel sistema un dovere di cooperazione.

E' questo, infatti, un concetto del tutto analogo a quelli che entrano in gioco quando si sottolineano le esigenze di forme nuove di governance che si traducano in forme inedite e più articolate di collaborazione fra i diversi soggetti che concorrono a definire il nuovo sistema costituzionale. Non è chiaro tuttavia come il riconoscimento di questo principio di cooperazione potrebbe essere invocato per fondare un potere sostitutivo del Governo anche nei confronti del legislatore regionale: potere che, allo stato attuale della normativa costituzionale sembra davvero di dover escludere, salvo, come si è detto, poter forse accettare l'eventuale ricorso al decreto legge concepito come esercizio dell'antico potere di ordinanza già richiamato.

9) Con riferimento al quesito posto dal sen. Ioannucci e così formulato:" è ancora applicabile la VIII disposizione transitoria della Costituzione"

Nonostante l'esistenza di autorevoli opinioni di diverso avviso sembra davvero difficile ammettere che la VIII disposizione transitoria della Costituzione sia ancora in vigore. E questo vale indipendentemente dalla non utile discussione se tale norma sia da considerare transitoria (e quindi ormai priva di efficacia in considerazione del lungo periodo intercorso dalla approvazione della Costituzione e la modifica sopravvenuta della parte della Costituzione che disciplinava appunto la posizione delle regioni, delle province e dei comuni) ovvero se sia da considerarsi finale e dunque ancora applicabile in quanto possibile.

La convinzione che la VIII disposizione transitoria non sia più applicabile discende dal fatto che l'art. 118 Cost. afferma ora con incontestabile chiarezza che, fatto salvo quanto disposto dall'art.117 secondo comma lettera p) e fermo restando il principio della attribuzione ai Comuni di ogni competenza non conferita ad altri soggetti, il conferimento delle funzioni amministrative a tutti i soggetti di cui all'art.114 spetta a entrambi i legislatori, ciascuno dovendo operare strettamente nel proprio ambito di competenza e dovendo applicare i medesimi principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Non si vede dunque come possa ammettersi che in virtù della VIII disposizione transitoria, e quindi in contrasto con quanto previsto invece dall'art.118 Cost., le leggi della Repubblica potrebbero continuare a regolare per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali alle Regioni.

Nel nuovo sistema non è infatti possibile "sapere" quali siano le funzioni statali che devono passare alle Regioni sino a che queste non siano individuate dalle leggi statali o regionali, a seconda di quale sia il legislatore competente per materia e per settore.

Allo stesso modo non si comprende come si possa ritenere applicabile la VIII disposizione transitoria nella parte in cui prevede che "fino a quando non si sia provveduto al riordinamento e alla distribuzione delle funzioni amministrative fra gli enti locali restano alle Provincie ed ai Comuni le funzioni che essi esercitano attualmente".

Invero, se si vuol affermare che fino a che le funzioni attualmente esercitate da Provincie e Comuni non siano assegnate o conferite ad altri soggetti dalle leggi statali e regionali competenti esse restano in capo agli enti che oggi ne sono titolari, si dice una cosa ovvia e che discende da quanto disposto dall'art.117 secondo comma e 118 primo comma. In base a queste disposizioni, infatti, le competenze delle Provincie e dei Comuni devono essere o "conferite" (e quindi eventualmente anche "sottratte") da leggi statali o regionali e dunque dovrebbe essere del tutto pacifico che fino a che tali leggi non sono approvate ciascun ente mantiene le competenze ad esso già attribuite o conferite. Da questo punto di vista non vi è dunque alcun bisogno di ricorrere alla VIII disposizione transitoria.

Se invece si volesse dire che, in base alla VIII disposizione transitoria, il riordino deve avvenire con legge statale (perché dello Stato era la competenza in materia quando la VIII disposizione è entrata in vigore) allora ci si avventurerebbe a sostenere una tesi che implicitamente subordina la stessa applicazione delle nuove norme costituzionali in materia di ripartizione delle competenze fra i legislatori all'applicazione di una norma la cui natura giuridica (se transitoria e/o finale) è incerta, e che è stata pensata e approvata con riferimento a un sistema costituzionale per questa parte molto diverso. Il che francamente non appare facile da condividere.

A chi poi obiettasse che in ogni caso il trasferimento di beni e risorse umane e finanziarie dallo Stato alle Regioni e agli altri enti territoriali non può avvenire senza una legge dello Stato che le individui e ne disponga il trasferimento, è agevole rispondere che ciò non consente affatto di ritenere che anche il conferimento delle funzioni debba avvenire con tale legge. Al contrario questa legge sarà necessariamente conseguente (e non precedente né contestuale) al conferimento di funzioni, per lo meno in tutte le materie e i settori in cui la competenza spetta al legislatore regionale.

Si può invece ammettere senz'altro che, laddove si operi in materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato (ivi compresa ovviamente la competenza di cui all'art.117 secondo comma lettera p), la legge statale possa disporre contestualmente sia il conferimento o l'attribuzione di funzioni che il trasferimento di personale beni e risorse. A tale fine però non è certo necessario ricorrere alla VIII disposizione transitoria, essendo assolutamente sufficiente far discendere tale inoppugnabile conclusione dall'applicazione delle norme costituzionali già richiamate.

Infine, va fatto un cenno all'ulteriore problema relativo a quale sia il ruolo possibile della legge statale nelle materie di competenza concorrente, e se sia o no ipotizzabile che la determinazione dei principi fondamentali possa, almeno in taluni casi, determinare anche il conferimento di funzioni amministrative.

A questo proposito occorre dire innanzitutto che la ammissibilità stessa di questa tesi suscita molte perplessità. In secondo luogo, va sottolineato che in ogni caso essa non richiederebbe di ricorrere alla VIII disposizione transitoria e non potrebbe fondarsi su tale disposizione.

E' del tutto evidente infatti che la VIII disposizione transitoria riguarda un sistema nel quale la competenza a trasferire funzioni alle Regioni ovvero a riordinare quelle degli enti locali era comunque propria del legislatore statale e non riguardava affatto la legislazione concorrente e men che mai il ricorso ai principi fondamentali, neppure nella più incisiva formulazione che essi avevano nel precedente art.117 Cost.

10) Con riferimento al quesito posto dal senatore Magnalbo e così formulato: Una norma costituzionale in contrasto con una precedente norma della Costituzione la può abrogare tacitamente?

Senza voler affrontare qui tutte le complesse questioni di teoria generale che tale quesito implica, pare di poter rispondere in senso positivo, almeno nei casi in cui le nuove disposizioni costituzionali sostituiscano integralmente disposizioni precedenti ovvero sopprimano o modifichino esplicitamente istituti precedentemente previsti.

Si pensi, per quest'ultima ipotesi, alle norme in materia di controlli ma anche alle norme in materia di impugnazione delle leggi regionali.

Lo stesso vale ovviamente nel caso in cui la nuova disciplina regoli in modo nuovo ed organico un intero settore o comunque contenga disposizioni che si sostituiscono integralmente a quelle precedenti.

Si pensi, ad esempio, alla ripartizione delle competenze fra i legislatori così come definita dal nuovo articolo 117 o alla nuova e diversa normativa in ordine alla definizione delle competenze amministrative dello Stato, delle Regioni, delle provincie e dei comuni così come contenuta nel secondo comma dell'art.117 e nell'art.118.

D'altro canto la stessa Corte costituzionale sembra aver di recente chiaramente indicato la propria convinzione che la nuova disciplina sia immediatamente applicabile e dunque che essa abbia determinato la abrogazione tacita della normativa costituzionale precedente.

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