Audizione del Presidente dell'A.I.C. al Senato sulla revisione del Titolo V, parte II della Costituzione

Risposte dei soci dell'A.I.C. ai quesiti

Giovanni Guzzetta

1. Precisazioni preliminari.

In considerazione della circostanza che ne ha determinato la stesura, il presente contributo è redatto sulla base di una prima e sommaria riflessione sullÕimpatto della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione. LÕestensore si riserva ogni ulteriore approfondimento, che le necessità di una pronta risposta ai quesiti posti non può in questa sede consentire.

Anche per le ragioni anzidette non si ritiene di poter offrire risposta adeguata a tutti i quesiti.

2. 117, IV comma: Attuazione regionale di direttive comunitarie.

- Art. 117, 4¡ co: La nuova competenza legislativa esclusiva delle Regioni trova una cornice ben definita nelle direttive comunitarie (qualora esistano) Tali direttive possono essere direttamente applicate e fare corpo con la legge regionale senza bisogno del loro recepimento ad opera della legge statale ? (Manzella)

In materia di attuazione delle direttive comunitarie da parte delle Regioni non sembra sussistano ragioni per un arretramento interpretativo rispetto alla situazione vigente.

I caratteri salienti dellÕassetto attuale sembrano così sintetizzabili:

1) Non sembra che il procedimento di attuazione del diritto comunitario derivato, in generale, e delle direttive, in particolare, corrisponda ad una esigenza di "adattamento" nei termini in cui lÕespressione è tecnicamente usata nei rapporti tra ordinamento interno ed ordinamento internazionale. Le attività di "trasposizione" delle direttive da parte degli organi dello Stato (complessivamente inteso e comprensivo di tutti gli enti titolari di autonomia costituzionale ai sensi dellÕart. 114 Cost.), attiene, cioè, non allÕesigenza di fornire tali atti di un fondamento di "rilevanza interna" (che altrimenti non avrebbero), ma a quella di predisporre gli ulteriori adempimenti normativi ed amministrativi necessari a dare attuazione agli obiettivi previsti dalla normativa sovranzionale. ComÕè stato da tempo messo in luce, le norme delle direttive (anche non ancora concretamente attuate) godono dello stesso regime assegnato alle norme programmatiche (DÕAtena).

2) Già lÕart. 9 della l. n. 86 del 1989 consentiva (e consente), sul piano della legislazione ordinaria, alle regioni speciali ed alle province autonome di Trento e Bolzano nelle materie di propria competenza esclusiva ed a tutte le Regioni nelle materie di competenza concorrente, di dare attuazione immediata alle direttive comunitarie.

Il nuovo quadro di distribuzione delle competenze ha semmai ampliato lÕarea di autonomo intervento dei legislatori regionali.

In particolare il V comma dellÕart. 117, nel prevedere che "Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza" sembra aver esteso la portata della menzionata disposizione legislativa ordinaria.

In particolare, mentre la previsione che assegna allo Stato il compito di disciplinare le modalità di esercizio del potere sostitutivo sembra confermare che lÕintervento statale può avere solo un carattere successivo e tutorio, il riferimento alla potestà statale in ordine alle "norme di procedura" non pregiudica la titolarità della competenza regionale ad attuare il diritto comunitario, ma tuttÕal più, ne disciplina, appunto, le modalità.

3. Art. 117, VI comma: Delegificazione a livello regionale.

Art.117, 6¡co. Circa la delegificazione, esclusa la ulteriore applicabilità dell'articolo 20 legge n. 59/97, nelle materie di competenza concorrente non potrebbe la legge statale stabilire un principio di delegificazione (specie per quanto riguarda l'organizzazione e i procedimenti), e quindi le Regioni intervenire con i propri regolamenti o con legge, limitatamente alle parti non delegificate? (Bassanini)

Il quesito, in realtà, ne sottintende due: a) se le norme statali di principio nellÕambito della competenza concorrente possano contenere la prescrizione di un obbligo, per la Regione, di disciplinare la materia mediante il meccanismo della delegificazione (specie per quanto riguarda lÕorganizzazione e i procedimenti); b) se la delegificazione sia ammissibile, ed in che misura, a livello regionale.

La risposta al primo quesito, il quale presenta profili di particolare complessità, attesa la natura parzialmente "acefala" e trasversale degli oggetti dellÕ"organizzazione" e, soprattutto, della "disciplina dei procedimenti" (su cui possono astrattamente aver la pretesa di insistere sia le leggi statali e regionali nella competenza concorrente, sia lo stesso statuto regionale) può essere meglio inquadrata rispondendo preliminarmente alla seconda.

Pur con tutte le riserve del caso, chi scrive ha dei forti dubbi che in materie di competenza normativa regionale siano ammissibili regolamenti di delegificazione nel senso e con la funzione che tale istituto ha assunto di recente nella legislazione statale.

Non è questa la sede per una disamina generale sul meccanismo e sulle tecniche utilizzate per realizzarlo. Può essere sufficiente qui ricordare che, nella realtà dellÕordinamento statale, si sono affermati due modelli di esercizio di tale strumento, i quali vengono ricondotti alla disposizione di cui allÕart. 17, comma II, della l. n. 400 del 1988.

Il primo è quello più strettamente aderente alla lettera della disposizione menzionata. Esso, comÕè noto, riprendendo lÕelaborazione dottrinale crisafulliana, impone che, nelle materie non riservate in via esclusiva alla legge, il legislatore possa ø dettando le norme fondamentali regolatrici della materia ø prevedere unÕabrogazione differita della disciplina vigente condizionata al mero fatto della entrata in vigore del regolamento di attuazione di quelle norme fondamentali.

Il secondo, sulla cui legittimità sussiste più di un dubbio, è quello che si risolve nellÕassimilazione sostanziale tra regolamento di delegificazione e la figura del decreto legislativo di cui allÕart. 76 Cost. In questa prospettiva, sempre più frequentemente, il legislatore nazionale si orienta a sostituire la previsione di "norme fondamentali regolatrici della materia" con "principi e criteri direttivi" della delegificazione ed a consentire che sia lo stesso regolamento delegificante ad operare lÕabrogazione espressa delle norme legislative.

Si tratta di una soluzione estremamente discutibile sul piano costituzionale. Ma non vÕè dubbio che lÕunico argomento (seppur a parere di chi scrive non convincente) sul quale si può tentare di operare per giustificarne la fondatezza, consiste proprio nel considerare tale meccanismo come ispirato alla stessa logica e, in certo senso, come una sorta di variante dellÕistituto di cui allÕart. 76. In questa prospettiva la delegificazione non costituirebbe un aggiramento del disposto costituzionale, per il fatto che il regime dellÕatto regolamentare rimarrebbe pur sempre differenziato (nella "forza di resistenza" allÕabrogazione) rispetto a quello dellÕatto avente forza di legge.

Non è questa la sede per discutere della persuasività di tale impostazione. Quel che, con maggior certezza, è possibile dire è che, per una delegificazione regionale di tale tipo, mancherebbe anche questo unico appiglio argomentativo. Al Consiglio si deve, infatti, ritenere preclusa la possibilità di disporre, a favore di altri organi, della propria potestà legislativa. Tale conclusione è desumibile dallÕart. 121 Cost., il quale, nellÕaffermare, al comma I, che "il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione", esclude le deroghe che, invece, lÕart. 76 consente al corrispondente principio stabilito dallÕart. 70 per la potestà legislativa statale.

Se ciò è vero, resterebbe allÕautonomia statutaria la disponibilità della sola ipotesi di delegificazione di tipo più rigoroso (invero sempre più rara nella realtà dellÕordinamento), nella quale, a ben vedere, si riscontra solo la contestualità di due fenomeni distinti: lÕemanazione di un regolamento di tipo attuativo-integrativo e lÕeffetto abrogativo prodotto ex lege con il semplice fatto dellÕadozione di quello.

Una eventuale eccezione a tale quadro è, forse, immaginabile solo nel caso in cui al Consiglio sia attribuita anche una potestà regolamentare. In tali circostanze, infatti, qualora si superino le più generali obiezioni di costituzionalità, sarebbe immaginabile lÕutilizzo anche della tecnica delegificativa più ampia. Sotto il primo profilo, la possibilità di ammettere una tale delegificazione sembra prospettarsi in considerazione del fatto che è sempre lÕorgano titolare della potestà legislativa ad esercitare ed operare, seppur nella forma regolamentare, lÕintervento.

Si deve peraltro rilevare che lÕipotesi di potestà regolamentare del Consiglio, oltre ad essere da alcuni studiosi radicalmente esclusa in punto di legittimità (e su questa opinione non ci si vuole qui diffondere), finirebbe per svuotare completamente la logica - sottesa alla diffusa pratica della delegificazione ø mirante a sgravare e riqualificare lÕattività delle assemblee legislative. Con lÕaggiunta che allÕassenza di vantaggi corrisponderebbe unÕindubbia erosione delle garanzie assicurate dal controllo di costituzionalità, operante, comÕè noto, solo su leggi ed atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni.

Ciò detto, potrebbe la legge statale ripristinare il meccanismo di cui allÕart. 20 della legge. 59/97, o altro similare, seppur per realizzare la delegificazione minor sopra descritta?

Se ben si comprende il quesito sopra prospettato, sembra che i dubbi debbano ancora prevalere. Al di là delle specifiche questioni relative alla "materia" organizzazione e procedimenti, infatti, un "principio fondamentale di delegificazione", a ben vedere, violerebbe il criterio di riparto fondato sullÕelenco tassativo di materie. Da un lato perché lÕopzione delegificativa attiene alla sfera dei mezzi e non a quella degli oggetti di disciplina. E la scelta dei mezzi sembra essere devoluta principalmente alla potestà statutaria. In secondo luogo, anche a voler ritenere che la "potestà regolamentare" possa essere inquadrata nei termini di uno specifico, seppure anomalo, oggetto di competenza, proprio lÕart. 117, comma VI, sottrae allo Stato la disponibilità di essa nei settori che non siano di sua competenza esclusiva.

EÕ proprio per questo motivo che, forse, una soluzione opposta si potrebbe immaginare nel caso della potestà regolamentare delegata dallo Stato ai sensi del primo periodo di cui allÕart. 117, comma VI (e limitatamente agli ambiti di competenza esclusiva). In questo settore, infatti, non sembra da escludere che la legislazione statale possa prevedere (nella misura ed alle condizioni costituzionalmente consentite) un meccanismo di delega di potestà regolamentare cui ricondurre effetti delegificativi della legislazione statale.

4. Art. 120, comma II: potere sostitutivo statale

-Art.120. Anche se il potere sostitutivo del Governo riguarda in principio l'esercizio di poteri non legislativi, ci si chiede se, in casi estremi (per es. legge regionale che interviene in materia di competenza statale riservata) il Governo non possa - nelle more del giudizio di costituzionalità - sostituirsi agli organi regionali sotto la sua responsabilità, anche disapplicando in via amministrativa le leggi regionali (Bassanini). O si potrebbe immaginare, che, per le funzioni legislative, il secondo comma facoltizzi il Governo ad intervenire con decreto legge, o addirittura stabilisca una delega implicita ex Costituzione, che spetterebbe alla legge ordinaria procedurale di esplicare (principi e criteri in Costituzione e procedura nella legge)? (Manzella).La infelice formulazione della disciplina del potere sostitutivo può trovare rimedio nella considerazione che l'interesse nazionale (anche se non espressamente previsto) è presente ed operante; e quando c'è (come nellÕart. 120) le forme in cui si esplicita assumono virtualità espansive? (Villone). O, in alternativa, la formale (e non sostanziale) scomparsa dal testo costituzionale dellÕinteresse nazionale non potrebbe stare a significare che l'interesse nazionale si è incorporato nell'idea di "cooperazione", che - come in tutti gli Stati federali - mette in crisi il concetto di esclusività (Manzella)?

Malgrado lÕinfelice formulazione dellÕart. 120, comma secondo, utilizzando anche argomenti sistematici si possono forse chiarire alcune zone dÕombra.

Vi sono intanto alcuni presupposti di fondo che consentono di collocare correttamente la disciplina in questione:

a) Il titolo V compie due scelte radicalmente antitetiche (sia consentita una certa approssimazione espositiva) quanto ai modelli di riparto delle funzioni normative ed amministrative. Per le prime si sceglie un modello garantista e tendenzialmente rigido, per le seconde, si percorre, viceversa, la strada della (sempre tendenziale) decostituzionalizzazione della disciplina dellÕamministrazione regionale e locale.

b) La Costituzione prevede anche altri strumenti di intervento dello Stato per colpire le inadempienze ed i comportamenti illegittimi delle Regioni. Si segnalano, in particolare, il potere di scioglimento dei Consigli e di rimozione dei presidenti delle Regioni (Art. 126), il potere di impugnativa in via di azione delle leggi regionali di cui si sospetti lÕillegittimità (art. 127), il conflitto di attribuzione nei confronti delle Regioni (art. 134 Cost.).

c) La Costituzione prevede il decreto-legge quale provvedimento idoneo a far fronte temporaneamente a situazioni "straordinarie di necessità ed urgenza".

In questo quadro lÕart. 120, per non stravolgere lÕintero impianto del riparto delle competenze, va visto come norma di tipo residuale, volta a consentire (nella misura, naturalmente, in cui si rientri nella fattispecie ivi prevista) la chiusura del sistema nei confronti delle inadempienze delle Regioni e degli enti locali o per il caso di situazioni di grave pregiudizio dellÕordinamento unitario.

In base a tali premesse si possono articolare i seguenti corollari:

a) che il potere sostitutivo non è strumento ordinario e generale, ma eccezionale e puntuale, opera cioè su atti, in situazione patologica, nellÕattualità del pregiudizio e del pericolo e non come strumento "general-preventivo";

b) che il potere sostitutivo non opera, ordinariamente, con riferimento alla attività normativa della Regione. Sia perché a tal fine sono previsti appositi strumenti giurisdizionali, in condizione di essere attivati tempestivamente, sia perché lÕunico strumento normativo adeguato alle esigenze di tempestività, provvisorietà e puntualità di intervento è già previsto, in via generale, dallÕart. 77 Cost. A questo proposito lÕart. 120 può semmai valere a limitare (ammesso che ciò sia possibile) lÕarea di operatività del decreto-legge in ambito di competenza regionale (e locale ?) ai presupposti in esso previsti;

c) che, nei settori di competenza normativa regionale, lÕart. 120 non abilita né allÕuso della decretazione legislativa, tantomeno di una decretazione legislativa implicita ex Constitutione, la quale non si giustificherebbe in presenza dello strumento del decreto-legge; né allÕuso della potestà regolamentare, come da qualche esponente del Governo di recente ventilato in sede parlamentare.

Discorso diverso vale per le funzioni amministrative regionali. Qui, proprio in ragione dellÕimpianto assai meno strutturato costituzionalmente, è immaginabile lÕutilizzo di strumenti diversi, previsti dalla legislazione ordinaria. EÕ il caso però di segnalare, che anche con riferimento allÕamministrazione regionale, lÕintervento sostitutivo non dovrebbe perdere i connotati della provvisorietà, puntualità e straordinarietà, ogni intervento stabile rimanendo riservato alle procedure ed ai criteri previsti nellÕart. 118 e disposizioni connesse.

Va, infine, rilevato, che lo strumento del decreto-legge, attesa la sua natura atipica rispetto alle ordinarie fonti e la sua vocazione a far fronte a situazioni di tipo eccezionale, per intervenire non solo sulla normazione, ma soprattutto per consentire la pronta reazione degli organi dellÕamministrazione, appare in grado di abilitare interventi sullÕassetto dellÕattività amministrativa, paralizzando, ad esempio, lÕoperatività di leggi regionali radicalmente illegittime che possano condizionare lÕattività amministrativa dello Stato o delle Regioni (si tratta dellÕesempio proposto dal Sen. Bassanini in sede di audizione).