Audizione del Presidente dell'A.I.C. al Senato sulla revisione del Titolo V, parte II della Costituzione

Risposte dei soci dell'A.I.C. ai quesiti

Giampiero di Plinio

- Art.116. Si chiede se le leggi di cui al terzo comma - approvate a maggioranza assoluta, con le quali sono definite le condizioni di autonomia particolare delle Regioni che ne fanno richiesta ø che, probabilmente, costituiranno un parametro nei giudizi di costituzionalità, siano anche rigide, nel senso che non potrebbero essere modificate se non mediante il ricorso alla stessa procedura seguita per la loro adozione. La domanda si pone in relazione alle esigenze di elasticità che, viceversa, derivano dallo stesso rinvio ai principi fissati allÕart. 119, i quali costituiscono un confine mobile perché legato ad elementi mutevoli, come la situazione economica, le esigenze di distribuzione delle risorse fra centro e periferia, le esigenze di perequazione e solidarietà. (Villone)

Si, le leggi in questione sono "rigide", e richiedono per la modifica una procedura simmetrica rispetto a quella della approvazione. Si tratta di leggi rinforzate, sia rispetto alla procedura, che in vario modo coinvolge tutti i livelli di governo, sia rispetto allo stesso limite dei principi di cui allÕart. 119. Infatti il richiamo a questa norma potrebbe sembrare quanto meno curioso, se non si facesse specifica attenzione al core della stessa, che viene a coincidere, specie in rapporto ai presupposti materiali dellÕestensione dellÕautonomia, con le esigenze di equilibrio finanziario tra spesa regionale e prodotto regionale lordo, nel quadro dei criteri della costituzione finanziaria europea e del patto di stabilità interna. Se si accetta questa premessa, la conseguenza pratica è che le estensioni di autonomia ma anche la eventuale dismissione delle funzioni aggiuntive acquisite mediante le procedure di cui allÕart. 116, saranno possibili solo "a costo zero" per il sistema finanziario complessivo delineato nellÕart. 119 (si veda in particolare il comma 4); ciò implica una assunzione di responsabilità costituzionale e finanziaria della Regione (ma anche delle autonomie locali) sia quando essa richiede maggiore autonomia sia quando intende "restituire" le funzioni; entrambe le posizioni debbono essere comunque negoziate con lo Stato (la previa intesa), il quale a sua volta è condizionato dalle stesse regole di equilibrio finanziario e non può unilateralmente imporre lÕestensione o riappropriarsi delle funzioni (se non entro i limiti della applicazione dellÕart. 117, sesto comma, in fine, e dellÕart. 120, secondo comma, qualora ne ricorrano le condizioni).

- Art.117, 1¡co. Si chiede se dal mancato rispetto degli obblighi internazionali possa derivare l'invalidità della legge. (Bassanini).

La formulazione della norma sembrerebbe avallare una risposta positiva al quesito, potenziando la portata dellÕart. 134 e recependo, in fondo, una già avviata giurisprudenza della Corte costituzionale sulla "illegittimità comunitaria" della legge. Ciò non significa comunque che siamo di fronte alla introduzione di una clausola di adeguamento automatico della legge alle norme comunitarie e internazionali, salvo che queste siano dotate di diretta applicabilità nellÕordinamento interno; in questo caso, naturalmente, le leggi (statali e regionali) possono (anzi debbono) essere disapplicate dal giudice e dalle pubbliche amministrazioni.

- Art.117, 2¡co. Cosa implica affermare che l'elenco delle materie è di stretta interpretazione? Per esempio che cosa significa "determinazione dei livelli essenziali" ai sensi della lettera m)? Significa solo determinazione di cifre, o anche poteri di accentramento, ecc.? L'interesse nazionale non si riverbera su questa tematica portando a riconoscere una portata espansiva al testo? (Villone)

La questione, se ne ho ben capito lÕessenza, verte sulla natura e la portata dellÕinversione della residualità; e in questa prospettiva sembrerebbero implicite le conseguenze: che lÕelenco costituisca un numero chiuso, che il contenuto delle singole materie sia di "stretta interpretazione", e così via, fino a cingere lÕintera problematica della sussidiarietà; e proprio questo aspetto dovrebbe portare a valutare il concetto di "stretta interpretazione" non solo verso "il basso", ma anche verso "lÕalto", in quanto i nuclei delle materie elencate nel secondo comma dellÕart. 117 sono tutti sostanzialmente intersecati e rimodulati dallÕinteresse "comunitario". Il limite qualitativo funziona più verso lÕalto, che verso il basso; ad esempio, la questione della determinazione dei "livelli essenziali" dei diritti sociali (da garantire allÕinterno di ogni regione) è in sé una falsa promessa, perché la quantificazione degli stessi sfugge allÕarbitrio dello Stato, dipendendo dal rapporto tra la "ricchezza della nazione" e lÕintervento pubblico in funzione di redistribuzione, il quale, a sua volta, si muove sul sottile filo di diverse lame (dal divieto di aiuti alle libertà comunitarie di circolazione, dalla riforma della regolamentazione alle politiche di concorrenza, dallÕarmonizzazione delle politiche economiche e finanziarie alle politiche dei fondi strutturali). EÕ pertanto probabile che la questione dellÕestensione interpretativa delle materie scivoli verso forme di negoziazione e conflitto tra Stato e Regioni che si incanalano, piuttosto e oltre che nel ricorso alla Corte costituzionale, nella "fase ascendente" della determinazione delle politiche comunitarie. Naturalmente è possibile che lo Stato "alzi il tono" della materia, ad esempio introduca livelli minimi di garanzie sociali più alti degli standard europei, ma dovrà anche indicare il modo in cui le singole regioni dovranno sostenerne i relativi costi, oppure dovrà sostenerne i costi aggiuntivi esso stesso. In entrambi i casi il rischio di perdite di competitività e di crisi fiscale è elevato.

- Art.117, 3¡co. Tanto più in mancanza di norme transitorie e di fronte al rischio di blocco del sistema, è possibile ricavare i principi fondamentali dal sistema delle leggi statali, sia pure con criteri restrittivi rispetto al passato? (Bassanini-Villone).

No, essendo rovesciati rispetto al passato i fondamenti del sistema di riparto delle competenze. Penso che ciò varrebbe anche se lÕoperazione venisse giustificata con la presunta adozione di "criteri restrittivi rispetto al passato", essendo questa formula fortemente ambigua: sia se riferita allo Stato (lÕunico organo che potrebbe isolare detti principi dai precedenti corpi normativi sarebbe il Parlamento, con legge, la quale diverrebbe essa stessa "nuova" legge di principi); sia se riferita alla Regione (la legge regionale sarebbe lÕunica unità di misura con la enucleazione in negativo dei principi statali); sia se riferita alla Corte costituzionale (che dovrebbe comunque valutare la legge regionale ø o la legge statale precedente - alla luce del nuovo testo costituzionale e del nuovo sistema di fondazione). DÕaltra parte non vedo rischi di "blocco del sistema"; ma solo di frizioni, anche pesanti, di fronte a possibili iniziative troppo "protagoniste" di alcune Regioni, comunque incanalabili, a seconda dei casi, negli alvei della giustizia costituzionale, dei vari controlli sulla legittimità comunitaria, o del nuovo ordinamento della finanza pubblica.

- Art. 117, 4¡ co: La nuova competenza legislativa esclusiva delle Regioni trova una cornice ben definita nelle direttive comunitarie (qualora esistano) Tali direttive possono essere direttamente applicate e fare corpo con la legge regionale senza bisogno del loro recepimento ad opera della legge statale ? (Manzella)

Mi sembra che lÕart. 117, quarto comma, riferendosi espressamente alle norme statali in materia di attuazione regionale del diritto comunitario come norme esclusivamente "di procedura", non lasci dubbi in proposito.

- Art.117, 6¡co. Circa la delegificazione, esclusa la ulteriore applicabilità dell'articolo 20 legge n. 59/97, nelle materie di competenza concorrente non potrebbe la legge statale stabilire un principio di delegificazione (specie per quanto riguarda l'organizzazione e i procedimenti), e quindi le Regioni intervenire con i propri regolamenti o con legge, limitatamente alle parti non delegificate? (Bassanini)

Con qualche riserva, sì, ma nelle sole materie di legislazione concorrente, e solo a patto che la delegificazione sia interpretata come principio fondamentale della materia.

- Art.118. Se è vero che i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza si sono trasformati da principi solo legislativi in principi costituzionali, non è anche vero che il sistema della legge 59/97 e dei decreti delegati si può ritenere costituzionalmente "coperto" dalla riforma? Ciò per il fatto che quei principi erano già principi direttivi della legge delega n. 59 e quindi la conformità dei decreti delegati rispetto ad essi è già stata valutata dalle Regioni (che avevano la possibilità di impugnarli) e dalla Corte Costituzionale? (Bassanini). Rispetto a tali principi, inoltre, e, in particolare, a quelli di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, sussiste un problema di conformità dei decreti delegati attuativi della legge n. 59, avendo tali decreti concentrato "troppo" i poteri nelle Regioni? (Villone).

Il sistema della legge 59/97 e dei decreti delegati si può astrattamente ritenere "appena" costituzionalmente legittimo nei confronti del nuovo testo dellÕart. 118; a maggior ragione deve escludersi che esso sia stato in qualche modo "costituzionalizzato", essendo armonici con il nuovo testo dellÕart. 18 diversi modelli, ad esempio più orientati verso forme più avanzate di sussidiarietà verticale e orizzontale, di privatizzazione, di liberalizzazione e di deregulation. Sotto i suddetti profili, non sarebbero affatto illegittimi interventi "correttivi" sulle "Bassanini" da parte del legislatore statale o regionale (e sono tuttÕaltro che impossibili correzioni di rotta della Corte, alla luce del nuovo testo costituzionale, rispetto alla sua recente giurisprudenza sulla legge 59/97 e derivati).

- Art.119. Se è vero che ciò che si può fare oggi in base allÕart. 119 lo si poteva fare anche prima della Riforma, non è tuttavia anche vero che alcuni interventi sono costituzionalmente imposti mentre prima della Riforma del Titolo V erano nella discrezionalità del legislatore? (Villone)

LÕart. 119 è una brutta norma. Anche se la sede più adeguata sarebbe stata unÕaltra (lÕart. 81) si è persa lÕoccasione di introdurre tracce più visibili di costituzionalizzazione anche formale dei principi della costituzione monetaria e finanziaria "vivente" derivante dagli obblighi europei, sulla quale sono fondate le regole di rigore finanziario, di commisurazione della spesa allÕentrata, di produttività delle funzioni pubbliche, di riordino della contabilità pubblica, di federalismo fiscale, e il patto di stabilità interna, che hanno già da tempo delineato lÕossatura materiale della finanza regionale e locale. Sotto questi profili, lÕart. 119 non solo non è innovativo, ma appare placidamente inutile, se non dannoso; se non si riuscirà a riformare in breve la É riforma (specie allungando il tiro verso lÕart. 81), la razionalizzazione nel breve periodo dovrà ottenersi con una intensa interpretazione adeguatrice orbitante intorno alla valorizzazione del principio di finanziamento integrale delle funzioni pubbliche regionali e locali principalmente mediante le entrate fiscali derivanti da ricchezza prodotta nei rispettivi territori (comma 4).

- Art.120. Anche se il potere sostitutivo del Governo riguarda in principio l'esercizio di poteri non legislativi, ci si chiede se, in casi estremi (per es. legge regionale che interviene in materia di competenza statale riservata) il Governo non possa - nelle more del giudizio di costituzionalità - sostituirsi agli organi regionali sotto la sua responsabilità, anche disapplicando in via amministrativa le leggi regionali (Bassanini). O si potrebbe immaginare, che, per le funzioni legislative, il secondo comma facoltizzi il Governo ad intervenire con decreto legge, o addirittura stabilisca una delega implicita ex Costituzione, che spetterebbe alla legge ordinaria procedurale di esplicare (principi e criteri in Costituzione e procedura nella legge)? (Manzella).La infelice formulazione della disciplina del potere sostitutivo può trovare rimedio nella considerazione che l'interesse nazionale (anche se non espressamente previsto) è presente ed operante; e quando c'è (come nellÕart. 120) le forme in cui si esplicita assumono virtualità espansive? (Villone). O, in alternativa, la formale (e non sostanziale) scomparsa dal testo costituzionale dellÕinteresse nazionale non potrebbe stare a significare che l'interesse nazionale si è incorporato nell'idea di "cooperazione", che - come in tutti gli Stati federali - mette in crisi il concetto di esclusività (Manzella)?

(Bassanini) - Mi pare che la formulazione della norma legittimi lÕintervento sostitutivo in via amministrativa, anche disapplicando le eventuali leggi regionali ritenute illegittime, ma tutto ciò entro i limiti di una specifica legge sulle procedure, non essendo in alcun caso sufficiente lÕattuale disciplina dei poteri sostitutivi, e soprattutto rigorosamente entro i limiti delle ipotesi (a numero chiuso e "di stretta interpretazione") del secondo comma;
(Manzella) ø Non vedo problemi per lÕuso del decreto-legge. Assurda la delega implicita.
(Villone, Manzella) ø Nel caso dellÕart. 120 il richiamo allÕinteresse nazionale (che, soprattutto in presenza del livello comunitario, è scomparso anche sostanzialmente) mi pare comunque fuori luogo. Qui abbiamo che il Governo che esercita i poteri sostitutivi agisce come funzionario di indirizzi costituzionali e comunitari, utilizzando poteri di eccezione, che debbono essere considerati tuttÕaltro che espansivi, riguardano un catalogo circoscritto di situazioni, e debbono essere rigorosamente delimitati in un sistema di garanzie procedurali. Tutto ciò indifferentemente dallÕalternativa tra federalismo cooperativo e federalismo competitivo: il richiamo ai diritti sociali riguarda solo la tenuta sui livelli minimi, che dovranno comunque essere standardizzati mediante apposite norme, e nemmeno il Mago di Oz riuscirebbe a far rientrare in gioco lo stato sociale "pieno" passando per lÕangusto corridoio del nuovo art. 120 secondo comma.