Approvato il disegno di legge per l'adeguamento dell'ordinamento repubblicano alle modifiche del Titolo V della Costituzione (c.d. progetto La Loggia)

di Adele Magro - amagro@luiss.it
(Dottore di ricerca in diritto pubblico)

Il 20 giugno 2002 il Consiglio dei Ministri ha approvato in via definitiva il disegno di legge recante Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, proposto dal Presidente del Consiglio, Berlusconi, e dal Ministro senza portafoglio per gli Affari regionali, La Loggia.

Il contenuto dell'articolato, presentato il 26 giugno al Senato (S. 1545), riproduce con alcune varianti lo schema di disegno di legge già varato dal Governo lo scorso 19 aprile e sottoposto alla Conferenza unificata per l'acquisizione del parere, espresso nella seduta del 6 giugno.

Le intervenute modifiche risultano prevalentemente conseguenti al recepimento di alcune (fra le numerose) proposte emendative avanzate dalle autonomie territoriali nella sede concertativa e delle quali si dà ampiamente conto nella relazione governativa che accompagna il disegno di legge.

Sul predetto schema si è inoltre favorevolmente pronunciata la Corte di Conti, con parere espresso dalle Sezioni riunite il 22 maggio (l'art. 1 del R.D.L. n. 273 del 1939 impone, infatti, il parere dell'organo sui provvedimenti legislativi che ne riguardino l'ordinamento e le funzioni).

Peculiarità del disegno di legge "La Loggia" è quella di condensare in un'unica "legge generale" gran parte dell'attuazione costituzionale conseguente alla riforma introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.

Il provvedimento, infatti, individua, per quanto di competenza statale, le disposizioni necessarie per conformare l'ordinamento vigente alle nuove norme costituzionali immediatamente applicative a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001; inoltre, esso intende garantire la piena operatività della riforma provvedendo ad adottare le disposizioni consequenziali da essa richieste o comunque implicate. Ciò, ai sensi della relazione illustrativa, "anche adeguando e integrando le recenti riforme amministrative che hanno aperto la strada al potenziamento delle autonomie".

Non fanno, tuttavia, parte del contenuto del disegno di legge l'attuazione delle disposizioni in materia di autonomia finanziaria (articolo 119 Cost.), demandata a un successivo provvedimento ad hoc, e la revisione del testo unico delle leggi sull'ordinamento delle autonomie locali (di cui al d.lgs. n. 267 del 2000), per il quale è invece prevista la presentazione di un apposito disegno di legge delega.

Nello specifico, il disegno di legge "La Loggia" si compone di 10 articoli.

L'art.1 provvede innanzitutto a chiarire la portata del limite degli obblighi comunitari e internazionali, di cui al primo comma dell'articolo 117 della Costituzione: con l'obiettivo di impedire una costituzionalizzazione generalizzata di tutti gli accordi internazionali, si precisa che i vincoli alle potestà legislative statali e regionali possono derivare solo dalle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute (art. 10 Cost.), da patti di reciproca limitazione della sovranità (art. 11 Cost.), dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea o da trattati ratificati a seguito di legge di autorizzazione (art. 80 Cost.).

Lo stesso articolo, inoltre, per regolare i reciproci rapporti tra legislazione statale e regionale a seguito della riforma, stabilisce che la normativa statale vigente nelle materie di competenza regionale continui ad avere efficacia in ciascuna regione fino all'entrata in vigore della specifica disciplina regionale, fatti salvi i principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente. Reciprocamente, le disposizioni regionali vigenti nelle materie oggetto di competenza legislativa esclusiva statale continueranno ad applicarsi fino all'adozione della normativa statale.

Nel disciplinare l'esercizio della potestà legislativa di tipo concorrente, di cui al terzo comma dell'art. 117, il ddl ribadisce quanto già pacifico anteriormente alla riforma, ovvero che in mancanza di espressa determinazione statale dei principi fondamentali, le regioni possano desumerli dalle leggi statali vigenti. In aggiunta, per fornire allo Stato e alle Regioni strumenti di orientamento per la delimitazione delle rispettive potestà legislative, viene conferita una delega legislativa al Governo per l'adozione, entro un anno, di decreti legislativi di (mera) ricognizione dei principi fondamentali vigenti nelle materie di legislazione concorrente. Sugli schemi dei decreti legislativi si dispone una doppia acquisizione del parere, sia da parte della Conferenza Stato-Regioni che delle competenti commissioni parlamentari (compresa la Commissione bicamerale per le questioni regionali).

In accoglimento delle richieste avanzate in Conferenza dalle autonomie locali, rispetto allo schema originario, il ddl espunge dall'articolo in esame le disposizioni sulla potestà normativa (statutaria e regolamentare) degli enti locali, ora trasfuse nella nuova e più ampia formulazione dell'art. 2.

L'art. 3, in attuazione dell'art. 117, comma quinto, Cost., definisce le modalità del concorso delle Regioni e delle Province autonome alla formazione degli atti comunitari, ammettendone la partecipazione diretta alle attività dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione, ma precisando che questa debba avvenire nell'ambito delle delegazioni del Governo nazionale e con modalità da concordarsi in sede di Conferenza Stato-Regioni. Ciò al fine di garantire comunque, in sede comunitaria, l'unitarietà della rappresentazione della posizione italiana. L'articolo, modificando lo schema originario, facoltizza inoltre il Governo a presentare ricorso alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee avverso atti normativi comunitari che ledano gli interessi delle Regioni e delle Province autonome, anche su loro iniziativa.

La relazione che accompagna il ddl fa tuttavia presente che, per soddisfare compiutamente la lettera del nuovo dettato costituzionale sul ruolo delle regioni nelle c.d. fasi "ascendente" e "discendente" del diritto comunitario, ulteriori disposizioni attuative sono contenute nel disegno di legge di riforma della legge n. 86 del 1989 (c.d. legge "La Pergola"), predisposto dal Governo e in via di sottoposizione alla Conferenza Stato-Regioni per l'acquisizione del parere.

A tal riguardo, giova ricordare che nell'art. 1, co. 5, della legge n. 39 del 2002 (legge comunitaria 2001), si rinviene una "soluzione procedurale" finalizzata ad evitare l'inadempimento nell'attuazione della normativa comunitaria da parte delle regioni, consentendo, al contempo, di salvaguardare le competenze regionali nella c.d. fase discendente, ormai garantite a livello costituzionale dall'art. 117, quinto comma (la disposizione stabilisce, infatti, che i decreti legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa regionale e provinciale entrino in vigore, qualora i suddetti enti non abbiano già provveduto ad adottare proprie norme attuative, alla data di scadenza del termine stabilito per l'attuazione della normativa comunitaria, ma con efficacia suppletiva, perdendo cioè vigenza con l'entrata in vigore di ciascuna normativa di attuazione).

L'art. 4 stabilisce le norme di procedura richiamate dall'art. 117 Cost., commi quinto e nono, in materia di attività internazionale delle Regioni e di esercizio del potere sostitutivo statale nei casi di inadempienza (attraverso rinvio al successivo art. 6); la disposizione fa inoltre salva l'attività di mero rilievo internazionale che l'ordinamento vigente già consente agli enti locali nelle materie loro attribuite. Nel dettaglio, vengono dettate le modalità di diretta attuazione ed esecuzione regionale degli accordi internazionali nonché individuati i casi e le forme in cui le Regioni possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, circondando tali attività delle cautele necessarie a preservare l'unitarietà degli impegni e degli indirizzi di politica estera dello Stato. Quale ulteriore clausola di salvaguardia, si consente al Ministro degli esteri di rappresentare in Consiglio dei Ministri l'eventuale contrasto insorto con una Regione su questioni di opportunità politica inerenti alle attività internazionali da essa svolte.

L'art. 5, in attuazione dell'articolo 118 Cost., dispone che il conferimento delle funzioni amministrative da parte dello Stato e delle Regioni debba avvenire sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo ai livelli di governo via via superiori (dalla Provincia allo Stato) solo le funzioni di cui sia necessario assicurare l'esercizio unitario. Nella loro generalità, le funzioni amministrative devono quindi intendersi attribuite ai Comuni, nel rispetto delle attribuzioni delle autonomie funzionali e del principio di sussidiarietà "orizzontale". Si prevede che con l'entrata in vigore della legge, decorra anche l'avvio del trasferimento, da parte statale, delle risorse relative alle funzioni che la nuova legge costituzionale attribuisce alle autonomie territoriali, in particolare secondo le modalità previste dall'accordo interistituzionale tra Governo, Regioni, Province, Comuni e Comunità Montane del 24 giugno 2002.

Lo stesso articolo provvede ad attribuire alla Corte dei conti alcune nuove funzioni: la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti territoriali; il controllo successivo sul perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di programma; il controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti locali e sul funzionamento dei controlli interni. Inoltre, si stabilisce che le Regioni possano richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali della Corte dei conti, che, a questi fini, vengono integrate con due componenti designati dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali.

L'articolo 6 stabilisce le procedure per l'esercizio del potere sostitutivo del Governo nei casi previsti dall'articolo 120, secondo comma, Cost. In via preliminare, la disposizione prevede che venga assegnato all'ente inadempiente un termine entro cui provvedere; decorso inutilmente, il Consiglio dei Ministri, sentito l'ente interessato, può deliberare l'adozione dei provvedimenti (anche normativi) necessari, ovvero la nomina di un apposito Commissario (ipotesi, quest'ultima, che non ricorre nei casi di assoluta urgenza). Nel caso di inadempimento nell'attuazione delle norme comunitarie, l'intervento sostitutivo è attivato dal Ministro delle politiche comunitarie. Nel rispetto del principio di leale collaborazione, enunciato nella norma costituzionale, si dispone che i provvedimenti sostitutivi dovranno comunque essere proporzionati alle finalità perseguite. Si esclude, infine, espressamente che nelle materie di legislazione concorrente ed esclusiva regionale possano essere ulteriormente adottati atti di indirizzo e coordinamento.

L'art. 7 apporta le modifiche ordinamentali necessitate dall'attuazione degli articoli 123, secondo comma, e 127 Cost., in materia di ricorsi alla Corte costituzionale. In particolare, l'art. 31 della legge n. 87 del 1953 viene riformulato ai seguenti fini: prevedere la proposizione della questione di legittimità costituzionale nei confronti di uno statuto regionale (che, a seguito della riscrittura dell'articolo 123 cost. operata dalla legge cost. n. 1 del 1999, viene approvato con legge regionale); ridisciplinare i termini per il ricorso in via d'azione dello Stato nei confronti della legge regionale, impugnabile, dopo la riforma, solo in via successiva.

Recependo alcune proposte avanzate in sede di Conferenza, il ddl ora prevede un possibile ruolo di impulso delle autonomie locali nella proposizione delle questioni di costituzionalità in via d'azione (il Consiglio dei ministri delibera il ricorso in via principale anche su proposta della Conferenza Stato-Città e autonomie locali; analogamente, la Giunta regionale delibera il ricorso avverso una legge statale anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali.).

In relazione al problema dell'incertezza giuridica sulla vigenza delle leggi statali o regionali impugnate, l'articolo abbandona la soluzione precedentemente accolta nello schema di ddl (sospensione dell'efficacia della legge impugnata fino alla decisione della Corte costituzionale) per prevedere invece che la Corte fissi l'udienza di merito entro i trenta giorni dal deposito del ricorso e che il dispositivo della sentenza sia depositato entro 15 giorni dall'udienza. Viene infine regolata, con disposizione transitoria, la questione dei ricorsi per conflitto di attribuzione proposti anteriormente all'entrata in vigore della riforma costituzionale.

L'art. 8 istituisce in ogni Regione a statuto ordinario il "Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie", le cui funzioni, elencate in dettaglio, sono svolte dal Prefetto del capoluogo della Regione. A tale organo, funzionalmente dipendente dalla Presidenza del Consiglio, viene affidato il compito di esercitare in sede regionale le funzioni statali, già espletate dalla soppressa figura del Commissario del Governo, tuttora compatibili con le innovazioni della riforma poiché non riconducibili a quelle (ad es. in materia di controllo preventivo sulle leggi regionali o di coordinamento dell'attività statale con quella regionale) indicate negli articoli della Costituzione abrogati o modificati.

L'art. 9 disciplina l'attuazione delle forme di maggiore autonomia garantite alle Regioni a statuto speciale dalla norma transitoria contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in attesa degli adeguamenti degli Statuti speciali. A tal fine, si prevede che le Commissioni paritetiche previste dagli Statuti speciali predispongano norme di attuazione per la definizione dei beni e delle risorse da trasferire nelle nuove materie attribuite alle Regioni a Statuto speciale in applicazione della normativa più favorevole introdotta dalla riforma.

L'articolo 10 dispone l'entrata in vigore "urgente" del provvedimento, che avrà efficacia, senza vacatio legis, dal giorno successivo alla sua pubblicazione.