La Conferenza unificata sceglie un regionalismo collaborativo

di Alessandro Sterpa - sterpa@web.de
(Dottorando di ricerca in Teoria dello Stato ed istituzioni politiche comparate Facoltà di Scienze Politiche - Università degli Studi di Roma "La Sapienza")

Il 20 giugno u.s., la Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali ha adottato un accordo recante un'intesa inter-istituzionale per l'adeguamento dell'ordinamento alla riforma del titolo V della Costituzione.
La Conferenza unificata, istituita con il d.lgs n. 281 del 1997, riunisce le altre due sedi di confronto tra gli esecutivi delle autonomie territoriali, cioè la Conferenza Stato-Regioni e quella Stato-Autonomie territoriali. Essa si costituisce ogni qualvolta le due Conferenze debbano trattare materie e compiti di interesse comune delle Regioni, Provincie, Comuni e Comunità montane. La Conferenza unificata è presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e ne fanno parte (oltre alla componente governativa) il Presidente dell'Anci (Associazione dei comuni d'Italia), quello dell'Upi (Unione Province italiane) e quello dell'Uncem (Unione nazionale comuni, comunità ed enti montani), 14 sindaci designati dall'Anci e 6 Presidenti di Provincia scelti dall'Upi, nonché i 20 Presidenti delle Regioni ed i due Presidenti delle Province autonome. Per le sue deliberazioni è necessario l'assenso distinto del Governo e di ciascun gruppo di autonomie che compongono rispettivamente le altre conferenze.

La Conferenza (più in generale il sistema delle Conferenze) è una sede privilegiata di contatto tra gli esecutivi degli enti territoriali che compongono la Repubblica e gli atti adottati in seno ad essa hanno una forte valenza politica. Pur essendo stata investita di funzioni amministrative, soprattutto a causa del rafforzamento delle procedure e dell'ampliamento dei compiti, la Conferenza rimane comunque un luogo innanzitutto di dialogo politico.
L'accordo del 20 giugno è stato adottato ai sensi dell'art. 9 del d.lgs n. 281 del 1997, comma secondo, lettera c), ai sensi del quale la Conferenza "promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane, al fine di coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comune”. Detti accordi, prosegue il disposto legislativo, sono adottati "in attuazione del principio di leale collaborazione e nel perseguimento di obiettivi di funzionalità, economicità ed efficacia dell'azione amministrativa”.

Come si vede, dunque, l'accordo si ispira alla logica del regionalismo cooperativo e mira ad improntare i rapporti tra gli enti territoriali della Repubblica su basi collaborative. L'accettazione dello spirito collaborativo ed il rifiuto di quello competitivo appaiono chiari in molti punti dell'intesa raggiunta il 20 giugno in Conferenza unificata. Nel testo si legge che, scopo dell'attività interistituzionale in esame, è di "pervenire ad una valutazione concertata dei più delicati temi e profili istituzionali”. Poiché "il nuovo modello di pluralismo istituzionale rende necessario un comune impegno che consenta di realizzare, contemperando le ragioni dell'unità con quelle delle autonomie, una più consapevole direzione politico-istituzionale del processo di adeguamento alle nuove disposizioni costituzionali”, si tenta di "addivenire a soluzioni condivise in ordine alle rilevanti questioni interpretative e di attuazione della riforma”.
Non a caso è auspicata questa collaborazione anche in sede di definizione delle rispettive competenze legislative di Regioni e Stato (in tema da ultimo la sentenza n. 282 del 2002 della Corte costituzionale, depositata proprio il 26 giugno u.s.) includendo "l'individuazione di soluzioni volte a prevenire e limitare il contenzioso costituzionale”. Proprio per favorire la corrispondenza degli atti adottati alle competenze di cui l'ente territoriale è titolare "lo Stato e le Regioni assumono l'impegno di verificare, in fase di predisposizione degli atti normativi, il puntuale rispetto degli ambiti di competenza”. Ciò dovrebbe avvenire per impulso degli esecutivi poiché "i Presidenti delle Regioni si impegnano ad orientare, in ogni sede ed in ogni fase, l'iniziativa legislativa delle Giunte” ed il Presidente del Consiglio "si impegna ad emanare una direttiva a tutti i Ministri per orientare l'iniziativa legislativa del Governo, in ogni sede ed in ogni fase, al rispetto del nuovo assetto costituzionale”.

La Conferenza unificata, dunque, auspica che il nostro regionalismo si ispiri ad un modello collaborativo, considerando questo modello come quello delineato dal nuovo disegno costituzionale. L'alternativa al modello cooperativo è rappresentata dal regionalismo duale e competitivo. In virtù di esso i rapporti tra gli enti territoriali si fondano su di una rigida separazione delle competenze e sulla predisposizione di adeguati strumenti di garanzia. Al contrario la logica collaborativa presuppone strumenti di consultazione, tavoli di mediazione e procedure d'intesa e d'accordo.
In realtà la dottrina è divisa su quale sia il modello autonomistico disegnato dalla riforma costituzionale. In questa ricerca del modello, fatta soprattutto di dialogo tra le istituzioni, le forze politiche ed i soggetti politicamente rilevanti, si inserisce anche la Conferenza unificata. Essa non solo auspica il rafforzamento della logica cooperativa, ma si candida anche ad essere il centro della sua estrinsecazione. Per esempio la Conferenza auspica che si vengano a costruire "modalità operative e di collaborazione tra il Comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe)”, la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza unificata. Inoltre, si legge nell'accordo, che la sede istituzionale di confronto tra gli enti è la Conferenza unificata, le cui riunioni "costituiscono il momento di confronto politico, di valutazione, di indirizzo e di verifica per l'attuazione della presente intesa”.

Nell'accordo trova spazio anche l'auspicio che si effettui l'integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con i rappresentanti delle Regioni (come previsto dall'art. 11 della Legge costituzionale n. 3 del 2001) e che siano istituiti i Consigli regionali delle Autonomie (art. 123 Cost.). Ovviamente, nella costruzione del modello di regionalismo collaborativo queste sedi non sono considerate come alternative alla Conferenza, poiché il vero antagonista dei progetti di centralità del sistema delle Conferenze è soprattutto il Senato delle Regioni. Ma, come sappiamo, nella recente riforma costituzionale di esso non vi è traccia.

Vale la pena ricordare, inoltre, che l'intesa raggiunta riconosce la necessità di attuare il federalismo fiscale e a tal fine suggerisce di introdurre nel Documento di programmazione economica e finanziaria (Dpef) la previsione di una conferenza mista per definirne la struttura e per l'avvio del trasferimento delle risorse finanziarie necessarie all'esercizio delle funzioni di competenza degli enti territoriali.
Infine, per completare il disegno autonomistico, la Conferenza auspica l'attuazione delle disposizioni degli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione per quanto concerne l'esercizio delle funzioni statutarie, regolamentari ed amministrative degli enti locali. Si legge nell'accordo che l'attuazione del dettato costituzionale richiederebbe, oltre la definizione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117 Cost., secondo comma, lett. p), l'applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nell'attribuzione delle funzioni e la revisione del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.
L'accordo in esame costituisce, dunque, un ulteriore contributo al dibattito sull'attuazione della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.

(04/07/2002)