L’autonomia statutaria delle Regioni: il lento e faticoso avvio di una nuova stagione

di Gianluca Braga – bragagianluca@katamail.com
(dottorando in ricerca in “Discipline giuridiche pubblicistiche sulla tutela dei diritti fondamentali” – Università di Teramo)

La nuova disciplina degli statuti delle Regioni ordinarie, introdotta dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, è stata salutata dalla maggioranza dei commentatori come il segnale dell'avvio di una stagione contrassegnata da una più ampia autonomia, rispetto alla trentennale esperienza regionalistica sviluppatasi fino ad allora, dai più giudicata quanto meno deludente.

In effetti il nuovo articolo 123 della Costituzione contiene rilevanti modifiche sia sul piano dei contenuti propri degli statuti regionali e sia per quanto riguarda il procedimento di formazione degli stessi, con un conseguente mutamento della posizione di essi nel sistema delle fonti.

Lo statuto, infatti, «in armonia con la Costituzione (…) determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» della Regione; inoltre «regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali». (Sul limite dell’armonia con la Costituzione si segnala su questo sito la relazione di Antonino Spadaro, Ancora sul limite dell’«armonia con la Costituzione»: un vincolo forte (di fatto, giurisprudenziale) da contenere secondo criteri oggettivi (testuali), al Convegno tenutosi a Caserta il 10-11 aprile 2003 su «Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione»).

Dunque, la principale novità è consistita nell'attribuzione a ciascuna Regione di una «materia costituzionale» quale la definizione della propria forma di governo, scelta da effettuare appunto tramite i nuovi statuti, i quali hanno così assunto uno spessore maggiore innanzitutto a livello di contenuto. Tuttavia, tale disposizione va coordinata innanzitutto con quella di cui all'ultimo comma dell'articolo 122 Cost., anch'esso novellato dalla legge costituzionale 1/99, in base al quale «il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta». Si può vedere, quindi, che la Costituzione, se da un lato garantisce l'autonoma decisione delle Regioni circa la forma di governo da adottare, dall'altro indica una soluzione privilegiata, rappresentata dall'elezione diretta del Presidente della Giunta, dalla quale esse possono comunque discostarsi liberamente.

Il quadro peraltro è complicato dalla presenza di un ulteriore elemento. Con il medesimo intervento di revisione si è introdotta all'art. 126, terzo comma, Cost. la c.d. clausola simul stabunt, simul cadent, per mezzo della quale si è inteso porre un ostacolo insormontabile a future manovre volte a rimpiazzare l'esecutivo espressione della maggioranza uscita vincitrice dalle urne con un nuovo esecutivo, frutto di accordi successivi tra i gruppi consiliari. Si è stabilito, in sostanza, che qualora il Presidente della Giunta eletto direttamente debba abbandonare la carica in forza di una mozione di sfiducia o anche nei casi di rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie, ebbene tale circostanza provoca automaticamente le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio, con conseguenti nuove elezioni. Tale disposizione, per la quale non è espressamente prevista la possibilità di deroga, ha lasciato intravedere immediatamente a parte della dottrina un simultaneo ridimensionamento dell'autonomia statutaria. E' infatti parso che le Regioni potessero più che altro venire a trovarsi dinanzi ad un'alternativa secca: o seguire la strada dell'elezione diretta del Presidente, restando però vincolate all'osservanza delle disposizioni costituzionali relative a tale modello, oppure allontanarsene radicalmente, optando in definitiva per l'elezione consiliare dello stesso.

La previsione era destinata ad avverarsi. Infatti, alla prima occasione utile, la Corte costituzionale ha fatto sua questa linea, censurando una impostazione della forma di governo caratterizzata dall'attenuazione di alcuni effetti della scelta presidenzialista. Ma sul punto si tornerà fra breve.

Si è detto che la revisione dell'articolo 123 Cost. ha riguardato, oltre alla materia disciplinata dagli statuti, anche il procedimento di formazione dei medesimi.

Come noto, fino alla riforma del 1999 la deliberazione statutaria adottata dal Consiglio regionale doveva essere approvata dal Parlamento, configurandosi così una fonte che difficilmente poteva essere qualificata come regionale, atteggiandosi piuttosto come "legge statale atipica" o come "atto complesso". Il nuovo statuto, viceversa, «è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi». Inoltre si prevede la sottrazione di esso all'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo (successivamente, con la revisione del 2001, tale figura viene soppressa e con essa il visto sulle leggi regionali in genere). Si tratta pertanto, evidentemente, di una fonte regionale, che d'altra parte difficilmente può essere ricondotta - nonostante la qualificazione operata dall'art. 123 - al "tipo" legge regionale, vista la peculiarità del procedimento; appare preferibile quindi considerare lo statuto come una nuova fonte a sé stante, riguardo la quale si dovrà semmai discutere del rapporto con la legge regionale.

Per le deliberazioni statutarie si prevede un duplice controllo eventuale: sul piano della legittimità costituzionale, in caso di ricorso del Governo alla Corte entro trenta giorni dalla pubblicazione; nel merito, da parte del corpo elettorale, qualora entro tre mesi dalla pubblicazione venga richiesto il referendum popolare da un cinquantesimo degli elettori della Regione o da un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.

Una certa lacunosità del testo ed un uso disinvolto del termine «pubblicazione» hanno immediatamente sollevato dubbi circa l'effettiva scansione delle due fasi eventuali, in particolare riguardo alla natura preventiva o successiva del giudizio di costituzionalità. La questione è stata in parte risolta dalla stessa Corte, la quale nella sentenza n. 304/2002 (su cui, in questo sito, Andrea Buratti, La Corte costituzionale interviene sulla forma di governo regionale e sul sindacato di legittimità degli statuti. Sent. n. 304/2002), negando la corrispondenza tra il sistema di impugnazione delle leggi regionali (come modificato nel 2001) e quello degli statuti, ha chiarito che per questi ultimi «il termine per promuovere il controllo di legittimità costituzionale (...) decorre dalla pubblicazione notiziale della delibera statutaria e non da quella, successiva alla promulgazione, che è condizione per l'entrata in vigore». A tale conclusione la Corte giunge basandosi principalmente su due argomenti: il primo di ordine sistematico, considerando che «la previsione di un controllo di legittimità costituzionale in via preventiva delle deliberazioni statutarie è intesa infatti ad impedire che eventuali vizi di legittimità dello statuto si riversino a cascata sull'attività legislativa e amministrativa della Regione, per le parti in cui queste siano destinate a trovare nello statuto medesimo il proprio fondamento esclusivo o concorrente»; il secondo di tipo testuale, vista la «simmetria tra la collocazione topografica delle disposizioni e la successione temporale delle attività in esse previste».

Al di là del favore con cui è stata accolta la rinnovata autonomia statutaria delle Regioni, a quasi cinque anni di distanza dalla riforma il panorama relativo all'attuazione di essa non può che definirsi assai deludente.

Al riguardo, le difficoltà incontrate dalle Regioni nella stesura dei nuovi statuti, soprattutto per via della determinazione della forma di governo, sono sottolineate, in questo sito, da Adele Anzon, nel contributo Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione.

Delle quindici Regioni ordinarie, infatti, solo la Puglia ha finora visto entrare in vigore il nuovo statuto pdf, approvato in seconda lettura il 5 febbraio scorso e non sottoposto né a controllo di costituzionalità da parte della Corte (per mancata impugnazione del Governo), né a referendum popolare, non richiesto nel termine utile di tre mesi.

Per la verità un'altra Regione - la Calabria - aveva tagliato per prima il traguardo della seconda deliberazione consiliare; su quel testo il sito dell’Aic pubblicava il contributo di Silvio Gambino, Statuti regionali e 'armonia' con la Costituzione. Brevi note sulla forma di governo prevista nello Statuto calabrese. Sul testo approvato in seconda deliberazione dal Consiglio regionale calabrese pdf, il Governo tuttavia sollevava la questione di legittimità costituzionale che ha portato alla dibattutissima sentenza n. 2/2004 pdf della Corte, sulla quale si sono concentrate le attenzioni della dottrina.

La pronuncia in questione ha censurato diverse disposizioni della delibera statutaria calabrese e in particolare quelle relative alla forma di governo, il c.d. «presidenzialismo attenuato». La soluzione prescelta, in sostanza, prevedeva che il corpo elettorale si limitasse all'«indicazione» del Presidente della Giunta - e, congiuntamente, di un Vicepresidente - piuttosto che eleggerlo direttamente. L'assunzione della carica di Presidente (e di Vice) sarebbe conseguita successivamente alla nomina da parte del Consiglio regionale del candidato con il maggior numero di preferenze. Pertanto, non configurandosi tecnicamente un'ipotesi di elezione diretta, era ammessa la sostituzione del Presidente con il Vicepresidente, nel caso in cui il primo fosse venuto meno per cause diverse dalla sfiducia; in altri termini non era considerata operativa la clausola simul stabunt, simul cadent, inserita dal legislatore di revisione del 1999 all'art. 126, comma 3, Cost. come norma «antiribaltone».

Tuttavia la Corte costituzionale è stata di diverso avviso. Il modello prefigurato dallo statuto della Calabria, infatti, è stato ritenuto sostanzialmente riconducibile ad un'investitura diretta da parte del corpo elettorale, stante l'obbligo giuridico del Consiglio di nominare il Presidente in base all'indicazione espressa dalla maggioranza dei votanti, pena il suo immediato scioglimento. Di conseguenza non è ammissibile, in un sistema così congegnato, alcuna deroga al disposto di cui all'art. 126, comma 3, Cost.

Come anticipato in precedenza, quindi, tale decisione pone le Regioni di fronte ad un bivio: se propendono per l'investitura popolare del Presidente della Giunta, devono accettare tutte le conseguenze che la Costituzione ricollega all'elezione diretta; altrimenti devono optare per forme di governo differenti, comportanti quasi certamente l'elezione consiliare del Presidente.

Ed in effetti la Regione Calabria, dopo la declaratoria d'incostituzionalità del proprio statuto, si è mossa nella prima direzione, orientandosi - nel nuovo testo pdf approvato in prima deliberazione il 6 maggio scorso e in seconda il 6 luglio - verso la pura e semplice elezione diretta del Presidente con annessi e connessi, così come già fatto dalla Puglia.

Altra Regione che ha subìto pesantemente gli effetti della pronuncia della Corte costituzionale, avendo previsto nel proprio statuto una forma di governo del tutto analoga a quella calabrese, è l'Abruzzo. Il Consiglio regionale aveva infatti approvato il testo in prima lettura il 30 dicembre 2003 (apportando modifiche marginali alla versione pdf già approvata il 24 settembre), ovvero pochi giorni prima della sentenza n. 2/2004, la quale ha di fatto imposto una brusca interruzione al procedimento. Attualmente si stanno studiando i correttivi da apportare per allinearsi a quanto stabilito dalla Corte. Tra le prime Regioni ad approvare lo statuto in prima deliberazione vi è l'Umbria, con votazione del Consiglio del 2 aprile 2004.

Da segnalare è poi lo stato dei lavori in Toscana: oltre all’approvazione dello statuto in prima lettura il 6 maggio 2004 (su cui il sito dell’Aic pubblicava il contributo di Alessandro Pizzorusso, Verso un nuovo Statuto della Regione Toscana: orientamenti di massima e questioni aperte), il giorno successivo il Consiglio ha approvato la legge regionale n. 20/2004, che costituisce, nel panorama nazionale, la prima legge elettorale regionale varata ai sensi dell’art. 122, primo comma, Cost.

In data 12 maggio 2004 è poi giunta la deliberazione statutaria, sempre in prima lettura, da parte della Regione Lazio, mentre il primo luglio è giunta la deliberazione, in prima lettura, da parte della Regione Emilia Romagna.

(08/07/2004)