Dossier di documentazione e approfondimento sulle recenti iniziative relative al Titolo V della Costituzione

Nella seduta del 27 maggio il senato ha approvato definitivamente il disegno di legge di attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione (L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in G.U. n. 132 del 10 giugno 2003; si v. S. 1545-B), licenziato dalla Camera lo scorso 29 aprile.

Il provvedimento, in deroga alle disposizioni sulla vacatio legis, acquisterà efficacia il giorno successivo alla sua pubblicazione; l’urgenza della sua entrata in vigore, sottolineata nel corso dei lavori parlamentari da frequenti richiami alla indefettibile necessità di procedere alla rapida attuazione della riforma costituzionale, è ulteriormente testimoniata dalla speditezza del secondo passaggio al Senato.

Rispetto al disegno di legge originario del Governo (S. 1545), già illustrato in queste Cronache, le modifiche apportate in sede parlamentare sono state rilevanti e su di esse verrà concentrata l’attenzione in questa sede.

Con riguardo all’articolo 1, attuativo di quanto dispone l’articolo 117, primo comma, Cost. in relazione al limite degli obblighi internazionali, è stato espunto l’inciso, previsto dal Governo, secondo il quale soltanto i trattati internazionali ratificati possono costituire un vincolo per il legislatore. A seguito della modifica, pertanto, i trattati internazionali tout court, e non solo quelli ratificati sono costitutivi di obblighi.

Lo stesso articolo 1, al comma 4, reca una disposizione di delega al Governo per la ricognizione dei principi fondamentali ricavabili dalle leggi vigenti nelle materie di potestà concorrente

Le modifiche apportate in sede parlamentare tendono essenzialmente a sottolineare il carattere provvisorio e meramente ricognitivo dell’attività di individuazione dei principi delegata al Governo, in virtù dell’affermazione del principio, emerso nel corso del dibattito parlamentare, secondo il quale spetta comunque al Parlamento, con future leggi, definire i nuovi principi fondamentali della legislazione concorrente.

Il comma in esame chiarisce, infatti, che lo scopo della individuazione di principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente è quello di orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni in sede di prima attuazione della riforma costituzionale e comunque fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento stabilirà i nuovi principi.

Si registra un rafforzamento dell’affermazione della natura “meramente” ricognitiva dei decreti legislativi del Governo: sul rispetto di tale profilo (che viene a integrare il parametro di costituzionalità) “vigileranno” le Commissioni parlamentari che, chiamate a pronunciarsi con un doppio parere, dovranno in particolare valutare che il Governo non abbia introdotto disposizioni innovative. Qualsiasi scostamento dal parere parlamentare dovrà essere motivato dal Governo. Si segnala che l’ultima parola, in via consultiva, spetta alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, in coerenza con il disposto dell’ (ancora inattuato) articolo 11 della L. cost. n. 3/2001 che ne prefigura una funzione quasi da “terza camera” mediante la prevista integrazione con i rappresentanti degli enti territoriali.

Nel corso dell’esame parlamentare è stata inserita la possibilità per il Governo di individuare nei decreti legislativi di ricognizione anche quelle disposizioni adottate dallo Stato nell’esercizio della sua potestà legislativa esclusiva ma che per la loro trasversalità sono suscettibili di incidere sulla legislazione regionale concorrente.

Si segnala inoltre l’integrazione dei criteri direttivi della delega attraverso l’inserimento di una disposizione che attribuisce una prioritaria considerazione, nella individuazione dei principi fondamentali, agli obiettivi generali in materia di pari opportunità posti per le Regioni in via generale dall’articolo 51 Cost. (come modificato dalla L. cost. n. 1/2003), e specificamente dall’art. 117, settimo comma, Cost.

L’articolo 2, introdotto in sede di esame alla Camera, conferisce un’ulteriore delega al Governo per l’attuazione dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, in relazione all’individuazione delle funzioni fondamentali dei minori enti territoriali.

La disposizione autorizza altresì il Governo a intervenire sulle norme già vigenti in materia di enti locali per adeguarle alle innovazioni recate dalla riforma costituzionale, ciò che darà luogo primariamente alla revisione del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali approvato con il D. Lgs. n. 267 del 2000.

Oltre all’articolata serie di principi e criteri direttivi recati dalla disposizione di delega, si segnala il procedimento previsto per la decorrenza dell’esercizio delle funzioni fondamentali individuate dai decreti legislativi ed eventualmente allocate presso un ente diverso dall’attuale titolare: secondo uno schema procedurale già sperimentato per l’attuazione dell’ampio conferimento di funzioni e compiti agli enti territoriali disposto dal Capo I della l. n. 59 del 1997, si prevede che la decorrenza dell’esercizio delle nuove funzioni venga indicata da successive leggi che provvedono contestualmente al trasferimento delle necessarie risorse finanziarie, umane e organizzative. A tale trasferimento il Governo provvede mediante provvedimenti collegati alla manovra annuale di finanza pubblica, il cui contenuto dovrà essere concertato in sede di Conferenza unificata.

L’articolo 3, introdotto nel corso dell’esame in prima lettura al Senato, reca anch’esso una disposizione di delega al Governo per l’adozione – in fase successiva all’emanazione dei decreti legislativi ricognitivi dei principi fondamentali - di testi unici (compilativi) di raccolta, per ambiti normativi omogenei, delle disposizioni legislative residue non aventi carattere di principio fondamentale vigenti nelle materie di legislazione concorrente.

La disciplina della potestà normativa, statutaria e regolamentare, degli enti locali, prevista dall’articolo 4 non ha subito particolari variazioni rispetto al testo del Governo se non per l’esplicitazione di quali siano, tra le forme associative tra enti locali, quelle titolari della potestà normativa (unioni di comuni, comunità montane e isolane) e della previsione dell’onere, posto in carico alla legislazione statale o regionale, di disciplinare requisiti minimi di uniformità nell’esercizio della potestà regolamentare degli enti locali.

Con riferimento alla partecipazione delle Regioni alla “fasce ascendente” del diritto comunitario, le procedure per l’attuazione dell’art. 117, quinto comma, Cost., sancite nell’articolo 5 della legge si arricchiscono, rispetto al testo del Governo, di ulteriori e più puntuali richiami alla necessaria partecipazione delle autonomie speciali, che ora figurano sempre presenti, con almeno un rappresentante, nelle delegazioni del Governo in sede comunitaria.

La partecipazione delle regioni alla fase ascendente è permessa anche per le attività del Consiglio, e non più soltanto per i gruppi di lavoro e i comitati interni a Consiglio e Commissione, restando esclusa solo per i lavori della Commissione.

Si stabilisce inoltre che nelle materie oggetto di potestà legislativa primaria delle Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost., il capo della delegazione governativa può essere il Presidente di una Regione o di una provincia autonoma, designato in base a criteri concertati tra Governo e Regioni.

Alla già prevista facoltà del Governo di presentare ricorso alla Corte di Giustizia delle comunità europee in caso di atti comunitari adottati nelle materie di competenza regionale e ritenuti illegittimi, si aggiunge ora l’obbligo della proposizione del ricorso qualora le regioni e le province autonome decidano in tal senso in sede di Conferenza Stato-Regioni, a maggioranza assoluta.

Si ricorda che l’attuazione degli atti comunitari da parte delle regioni (cd. “fase discendente”) prevista sempre dal quinto comma dell’art. 117 Cost., non è trattata in questa sede, essendo demandata all’apposito disegno di legge di modifica della legge n. 86 del 1989 (“Legge La Pergola”), attualmente in corso di esame alla Camera dei deputati (C. 3123).

Alla disciplina dell’attività internazionale delle regioni, recata dall’articolo 6, sono state apportate delle minime variazioni che non mutano la sostanza delle previsioni già contenute nel testo originario del Governo.

L’articolo 7, volto a dare attuazione all’art. 118 Cost. in relazione al conferimento di funzioni amministrative statali e regionali agli enti locali diversi dai comuni (competenti in via residuale), contiene, rispetto al disegno originario, una significativa modifica riguardante il trasferimento alle autonomie locali delle risorse umane, finanziarie e organizzative necessarie per l’esercizio delle ulteriori funzioni conferite. Viene infatti previsto, a regime, un meccanismo di trasferimento basato sul ricorso ai provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica (il cui contenuto si basa su accordi con gli enti territoriali) e, per consentire di operare da subito in via di prima attuazione, il ricorso a decreti del Presidente del consiglio, anch’essi concertati, che, per preservare gli equilibri di bilancio, vengono vincolati alle indicazioni contenute nel DPEF.

Resta sostanzialmente invariata la disciplina di attuazione dell’art. 120 Cost., sul potere sostitutivo, contenuta nell’articolo 8 della legge; le sole aggiunte riguardano la previsione della necessaria partecipazione del Presidente della regione interessata alla riunione del Consiglio dei ministri in cui viene deliberato l’intervento sostitutivo del Governo e una clausola di salvezza delle competenze delle regioni speciali nel caso il potere sostitutivo venga esercitato nei confronti di enti locali.

L’articolo 9, in materia di ricorsi alla Corte costituzionale, risulta modificato, rispetto al testo del Governo, per l’introduzione di una previsione di salvezza della particolare forma di controllo delle leggi prevista dallo Statuto speciale della Regione Sicilia e per la riscrittura dell’art. 35 della legge n. 87 del 1953 con la quale, per garantire tempi rapidi le decisioni, si stabilisce che la Corte fissi l’udienza di discussione del ricorso entro novanta giorni dal deposito dello stesso. Inoltre, si autorizza la Corte a sospendere d’ufficio l’esecuzione dell’atto con ordinanza motivata nel caso in cui ritenga che l’esecuzione possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico, all’ordinamento giuridico della repubblica o un grave pregiudizio per i diritti dei cittadini.

Non muta, nella sostanza, la configurazione delle funzioni e del ruolo del Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie recata dall’articolo 10 della legge. Rispetto al testo del Governo, tuttavia, vengono introdotte nell’articolo nuove previsioni. In primo luogo, si consente al Rappresentante dello Stato di avvalersi, nell’esercizio delle sue funzioni, dei segretari comunali e provinciali in posizione di mobilità, assegnati, a tal fine, agli uffici territoriali del Governo. In secondo luogo, e con salvezza delle competenze degli enti territoriali interessati, vengono estesi anche ai commissariati del governo per le province autonome le disposizioni del D.P.R. n. 287 del 2001 relative all’organizzazione degli Uffici territoriali del Governo. Inoltre, viene modificato il D. Lgs. n. 303 del 1999, di riordino della Presidenza del Consiglio dei ministri, per inserire tra le strutture della Presidenza di supporto all’azione del Governo nei rapporti con le autonomie, anche un “Ufficio per il federalismo amministrativo”. Infine, vengono apportate alla L. n. 62 del 1953 (legge Scelba) alcune necessarie modifiche conseguenti alla eliminazione, in Costituzione, della funzione di controllo preventivo sulle leggi regionali e alla soppressione della figura del Commissario del Governo.

Le disposizioni di attuazione dell’articolo 10 della L. cost. n. 3 del 2001, contenute nell’articolo 11 della legge in esame, pur se riformulate in sede parlamentare, non mutano nella loro portata normativa se non per la previsione secondo che facoltizza le Commissioni paritetiche previste dagli statuti delle regioni speciali a proporre l’adeguamento degli Statuti anche in relazione alla disciplina delle attività regionali in materia di rapporti internazionali e comunitari.