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Home :: Materiali :: Convenzione europea Appunto sulla delimitazione di competenze UE/Stati membri e sugli "strumenti" (o fonti del diritto europeo)di Cesare Pinelli 1. L'appunto che segue si propone di raffrontare le posizioni assunte dal Parlamento Europeo (PE), dalla Commissione e dalla stessa Convenzione sui temi della delimitazione delle competenze e degli strumenti (anche se il documento della Commissione affronta anche altri punti dell'agenda), e di far emergere i problemi che ne scaturiscono in vista delle prossime scadenze dei lavori della Convenzione. Vengono presi in considerazione i seguenti documenti:
Siamo alle primissime battute del dibattito nella Convenzione. Si perdonino la trattazione rapida di problemi molto complessi, e qualche congettura sulle possibili soluzioni che si intravvedono all'orizzonte.
2. L'analisi dei problemi è largamente convergente. Tutti i documenti mettono in evidenza la scarsa chiarezza dell'attuale ripartizione di competenze, l'eccessivo dettaglio degli atti dell'Unione in alcuni campi e l'assenza di regolazione in altri campi, la crescente distanza dai cittadini, l'assenza di responsabilità e così via. Viceversa, le proposte avanzate divergono notevolmente. In particolare, le proposte della Commissione rivelano un'ispirazione molto diversificata da quelle avanzate dal PE e, in modo più interlocutorio, dalla Convenzione. Nel documento della Commissione vi è aperto scetticismo sulla riuscita di una nuova delimitazione di competenze, poiché, allo stato, non sarebbe possibile assegnare aree di azione ad un singolo livello decisionale, sia esso europeo o nazionale. Poiché tutto dipenderebbe dalle singole misure, la sola cosa da fare sarebbe fissare princìpi generali capaci di orientare volta per volta la scelta del livello appropriato (europeo o nazionale), in riferimento a singole misure. Anche l'art. 308 del Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE) andrebbe sostanzialmente lasciato come è, per i vantaggi in termini di flessibilità che può assicurare. Per quanto riguarda gli strumenti, la Commissione propone di distinguere più chiaramente la legislazione, concentrata sugli obiettivi generali, dalle regole di esecuzione. Ma la proposta rileva solo sul piano dei contenuti, senza introduzione di nuove tipologie di atti normativi. Anzi, sulla scorta del Libro Bianco del 2001, si afferma chiaramente che il ricorso alla legislazione (comprensiva evidentemente di direttive e regolamenti) può essere utilmente affiancato dal ricorso a strumenti non vincolanti (raccomandazioni, guidelines ecc.). Nella filosofia del suo Rapporto, la Commissione cerca di raggiungere gli obiettivi di chiarezza, responsabilità e trasparenza molto più sul versante del riassetto istituzionale interno alla UE (con un'operazione di assorbimento degli elementi intergovernativi del sistema nelle istituzioni strettamente comunitarie) che sul piano della delimitazione di competenze UE/Stati membri e degli strumenti dell'Unione.
3. Tanto la Risoluzione del PE quanto le due note del Praesidium della Convenzione affrontano invece la questione della delimitazione delle competenze con un'attitudine fortemente innovativa e con proposte largamente simili.
A) Delimitazione di competenze Fermo restando il rifiuto di un catalogo dettagliato di compiti e funzioni, ambedue i documenti propongono di distinguere:
Le differenze fra la Risoluzione del PE e la nota del Praesidium riguardano l'allocazione delle materie in una o in altra lista di competenze, ma il criterio è il medesimo.
B) Congegni di flessibilizzazione del sistema del riparto Anche qui le soluzioni sono abbastanza comuni: a) mantenimento dell'art. 308 TCE, ma con delimitazione dell'area di applicabilità (nelle ipotesi in cui il ricorso all'art. 308 sia stato molto frequente, la Risoluzione PE propone di trasformare tali ipotesi in una competenza UE); b) mantenimento del ravvicinamento delle legislazioni (artt. 94-95 TCE); c) riesame generale del catalogo delle competenze dieci anni dopo la sua adozione e successivamente ogni venti anni (Risoluzione PE); d) utilizzazione del principio di sussidiarietà in sede giurisdizionale, con le diverse modalità di seguito riferite.
C) Controlli sul rispetto della delimitazione delle competenze Qui le soluzioni divergono. La Risoluzione PE si ispira al modello francese del controllo di legittimità preventiva all'entrata in vigore degli atti legislativi, affidando alla Corte di Giustizia il compito di giudicare del rispetto del principio di sussidiarietà su istanza di Consiglio, Commissione, Parlamento, minoranza qualificata di Stati membri o di regioni partner dell'Unione. La nota del Praesidium prevede anch'essa un controllo della Corte di giustizia sulla delimitazione delle competenze, ma con parecchie differenze: i parametri sono costituiti non solo dalla sussidiarietà ma anche dal principio di attribuzione, il controllo è successivo ("recours en annulation"), su istanza dei Parlamenti nazionali ed eventualmente delle Regioni, e potrebbe funzionare anche in senso inverso, come controllo del rispetto dei princìpi di sussidiarietà e attribuzione da parte degli Stati membri in sede di attuazione degli atti legislativi dell'Unione.
D) Strumenti La nota del Praesidium insiste da un lato sulla sovrabbondanza degli atti normativi UE, sulla virtuale indistinzione fra molti di essi e sulla molteplicità dei rispettivi requisiti procedurali, dall'altro sul fatto che a differenza dei sistemi nazionali manca nella UE una distinzione fra regolamenti e provvedimenti, che vengono compresi nel concetto di implementation. La nota ricorda quindi la proposta di introdurre una gerarchia fra atti normativi che consenta di distinguere tra funzioni legislative ed esecutive, i problemi irrisolti dei Comitati e le proposte di semplificazione delle relative procedure, nonché le questioni relative alla qualità della legislazione, dalla tendenza al dettaglio fino alla lentezza e scarsa concertazione preventiva delle procedure legislative. A differenza della nota sulla delimitazione delle competenze, quella sugli strumenti non prospetta soluzioni alternative. Tuttavia, dall'esame delle questioni toccate, si ricava un orientamento a favore di una nuova tipizzazione degli atti normativi dell'Unione, presumibilmente incentrata, per grandi linee, su:
4.1. I problemi e i dilemmi che mi sembrano emergere dalle ipotesi prospettate dal Praesidium, sia in riferimento alla delimitazione delle competenze sia in riferimento agli strumenti, riguardano in primo luogo l'area delle competenze condivise, che dovrebbe comprendere il grosso degli interventi normativi dell'Unione. Dice la nota del Praesidium: « Compétences concurrentes (ou partagées): il s'agit de domaines dans lesquels les Etats membres peuvent légiférer aussi longtemps que, et dans la mesure où, l'Union/Communauté n'a pas exercé sa compétenceen adoptant des normes » (pag. 7). I presupposti di questa nozione ricordano da vicino quelli della Costituzione tedesca: i Laender possono legiferare solo quando il Bund non legiferi. Solo che la Costituzione tedesca aggiunge che, in tali casi, il Bund può legiferare se la questione non può essere efficacemente regolata dai Laender (principio di sussidiarietà), o la legge di un Land possa nuocere agli interessi di altri o della collettività, o lo richiedano la tutela dell'unità giuridica ed economica e in particolare l'uniformità delle condizioni di vita (art. 72 Cost.). In altri casi la potestà concorrente si esercita sugli stessi presupposti, ma attraverso leggi-quadro (art. 75 Cost.). Ora, nell'area delle competenze condivise, dovrebbero confluire moltissime materie su cui l'Unione (specie la CE) ha già legiferato, e ha legiferato con una latitudine molto variabile. Come risulta dall'Allegato alla Nota del Praesidium, si va dalle prescrizioni minime sulla cittadinanza e sul fisco, a settori dove vengono stabiliti standards minimi (visti, asilo e immigrazione, politica sociale, ambiente, protezione dei consumatori), a casi di regolazione intensiva (agricoltura e pesca, "quattro libertà", trasporti, concorrenza). In teoria ci si potrebbe chiedere, con particolare riguardo alle competenze condivise, se il nuovo criterio di delimitazione delle competenze UE/Stati membri rimetta o meno in discussione le competenze già esercitate dalla UE al momento dell'entrata in vigore del Basic Treaty. Nel primo caso verrebbe meno l'acquis communautaire, la redistribuzione di competenze, in ipotesi da effettuare sulla base del principio di sussidiarietà, sarebbe potenzialmente vastissima, e altrettanto vasto sarebbe il potenziale contenzioso politico. Se invece il nuovo criterio di delimitazione valesse dal momento dell'entrata in vigore del Basic Treaty, la redistribuzione delle competenze fra Unione e Stati membri sarebbe una promessa per il futuro, anche se assistita da controlli e garanzie ben più efficaci di quanto finora non sia avvenuto.
4.2. La scelta di procedere a una classificazione delle competenze rimettendo il meno possibile in discussione quelle già esercitate dall'Unione ripropone peraltro a uno stadio ulteriore il problema della diversa estensione e delle diverse modalità di regolazione della normativa europea nei singoli settori. Il problema diventa, di nuovo, assai acuto per le competenze "condivise", dove lo scetticismo manifestato nel Rapporto della Commissione circa la possibilità di separare il livello europeo e i livelli nazionali di intervento non è del tutto privo di fondamento. Come abbiamo visto, in alcuni di quei settori la disciplina europea è molto estesa, in altri no; talvolta è "aggiuntiva" (cittadinanza europea) anche se spesso non lo è; può operare per standards minimi oppure dettando regole dettagliate. Infine, nella sola Relazione del PE, si prospettano "competenze politiche", o di "coordinamento obbligatorio" delle politiche nazionali in materia di bilancio e di occupazione, al fine di razionalizzare e stabilizzare una prassi che non è tanto riferibile direttamente ad atti normativi, quanto ad atti politici traducibili o meno in atti normativi. Lasciando da parte le ipotesi di competenze di "coordinamento obbligatorio", sembra indispensabile distinguere tre ipotesi:
Anche se la distinzione incontra una difficoltà pratica nel fatto che molte "materie" sono contemporaneamente interessate da a), b) e c), essa è concettualmente difendibile, e sarebbe assai utile in vista di un giudizio di costituzionalità sul rispetto della delimitazione delle competenze. E' concettualmente difendibile: non solo c) si distingue da a) e b), ma a) e b) non stanno affatto sullo stesso piano: un conto è prevedere regole o princìpi generali che spetta agli Stati membri attuare, altro conto è fissare standards minimi, che gli Stati membri debbono comunque rispettare e che presuppongono una normativa non solo completa, ma anche potenzialmente molto intrusiva (proprio qui, credo, si concentra una buona parte delle critiche agli eccessi di uniformità della normativa europea). Appunto per questa ragione, la distinzione sarebbe utile per consentire scrutini di costituzionalità ritagliati sulla distribuzione di competenze che di volta in volta è implicata. Così, nel caso degli standards minimi si tratta di vedere quanto siano davvero minimi (fino a che punto richiedano, per esempio, moduli organizzativi conformi), secondo un modello più vicino allo strict scrutiny. Nel caso di normativa per princìpi, per definizione non autoapplicativa e in grado di garantire un maggior potere discrezionale in sede di attuazione, si può immaginare uno scrutinio più deferential. Il tipo di giudizio sulla delimitazione delle competenze implicitamente prospettato nella nota del Praesidium sembra nettamente preferibile a quello proposto dal PE, poiché eviterebbe un'immediata politicizzazione della Corte determinata dalla collocazione del suo intervento prima dell'entrata in vigore della legge. Inoltre, l'istanza sarebbe riservata esattamente ai soggetti (parlamenti nazionali e regioni) che possono lamentare una espropriazione delle loro competenze, anziché ad altre istituzioni dell'Unione. Sembra d'altra parte giustificato prevedere, come prevede la nota, un controllo della Corte esteso alle eventuali violazioni delle competenze dell'Unione da parte degli organi degli Stati membri.
4.3. La questione degli strumenti (o delle fonti del diritto) è particolarmente intricata, essendo al crocevia fra quelle della delimitazione di competenze e del riassetto delle istituzioni europee. Nello stesso tempo, come si vede dalla nota del Praesidium, parlare di strumenti significa porre una serie di questioni ineludibili che investono l'organizzazione "amministrativa" dell'Unione. La quale è andata crescendo al di fuori della rule of law (penso in particolare ai Comitati: v. G.De Burca, The institutional Development of the EU: A Constitutional Analysis, in P.Craig e G.De Burca, The Evolution of EU Law, Oxford, 1999, 55 ss.) anche grazie al culto per l'informale e alla virtuale indistinzione e non tassatività degli atti sublegislativi o paralegislativi dell'Unione, specie dopo Maastricht e la formazione del secondo e del terzo pilastro. L'approccio suggerito nella nota, o comunque da essa desumibile, è quello di prevedere una gerarchia degli atti normativi. Essa consentirebbe di affermare la prevalenza delle leggi sulle implementing rules e, fra queste, di distinguere chiaramente fra atti esecutivi generali ed atti esecutivi puntuali (se si vuole, fra regolamenti e provvedimenti). L'introduzione delle leggi-cornice, in quanto destinate a venire attuate dagli Stati membri, dovrebbe a rigore determinare una preclusione all'ulteriore operatività, in questa area, di disposizioni come l'art. 202 TCE. Se la legge richiede attuazione anche normativa degli Stati membri, non dovrebbe esservi spazio per implementing rules in sede europea. Vi sarebbe dunque un doppio binario, segnato dal criterio di competenza: legge e implementing rules oppure legge cornice e disposizioni di attuazione da parte degli Stati membri. Inoltre, è assai verosimile ritenere che una catena simile non esaurirà l'insieme degli atti normativi, e che vi sarà necessità di regolamentazioni più vicine alla soft law. Ma dopotutto, il problema non è costituito dalla presenza di atti simili, ma dal fatto che, finora, non c'è stata alcuna preclusione alla loro proliferazione indiscriminata. In altre parole la regola della gerarchia, oltre ad affermare il principio di separazione dei poteri nel rapporto fra norme primarie e norme secondarie, dovrebbe servire a garantire a livello di normazione secondaria la tassatività degli atti ammessi, ciascuno dei quali riferito a distinti ambiti materiali.
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