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Home :: Materiali :: Atti di Convegni :: Associazione Italiana Costituzionalisti: Convegno annuale – 2005: L’ INTEGRAZIONE DEI SISTEMI COSTITUZIONALI EUROPEO E NAZIONALI - Catania, 14-15 ottobre 2005

Intervento del Pres. Prof. Giuliano Amato

corretto dall’autore

Traspare dalle relazioni che ho letto la convinzione di noi costituzionalisti che l’Europa sia ormai mare nostrum e che si stia perciò concludendo la lunga marcia che iniziammo quando nelle nostre Facoltà il Diritto comunitario era annesso con fermezza al gruppo delle discipline internazionaliste. Ricordo ancora quanto ciò mi dispiacesse. Ma  i nostri argomenti erano allora davvero scarsi.

La lunga marcia c’è stata, ma la mia domanda è se siamo davvero arrivati o se qualcosa è accaduto, forse sin dall’inizio, che ha portato le istituzioni europee su una terza strada, verso una sorta di ermafroditismo, fra diritto internazionale e diritto costituzionale, che potrebbe non essere transitorio. Quando nacquero le Comunità europee, il confine fra i due era assai netto. Il diritto internazionale regolava quelle organizzazioni che avevano per consociati non cittadini, ma Stati e che a loro soltanto rivolgevano le proprie deliberazioni, occorrendo poi atti sovrani degli stessi Stati per trasferirne gli effetti nei rispettivi ordinamenti interni e raggiungere così i cittadini. Il diritto costituzionale regolava invece le organizzazioni titolari dei poteri pubblici direttamente esercitati sui cittadini e i diritti degli stessi cittadini nei loro confronti.

Su sfondi così semplici e distinti, era ovvio che non solo la Ceca, ma anche la Comunità Economica Europea venisse collocata al suo nascere nell’ambito del diritto internazionale, proprio in quanto organizzazione che alcuni Stati avevano deciso di costituire allo scopo di perseguire delle missioni comuni (quelle connesse alla integrazione dei loro mercati). E tuttavia quell’organizzazione aveva dentro di sé qualcosa che apparteneva a noi costituzionalisti. Per questo, forse, eravamo seccati fin dall’inizio, pur se dovevamo subirlo, che il diritto comunitario se lo giocassero gli internazionalisti fra di loro.
Come aveva detto esplicitamente il primo e più lucido dei Padri fondatori, Jean Monnet, lo scopo ultimo era quello di unire non gli Stati, ma i cittadini. E a questo doveva servire l’integrazione dei mercati, la creazione di una koinè comune transfrontaliera, che abituasse gli europei a riconoscere i loro interessi comuni, che li abituasse a gestire i loro rapporti in modo pacifico e possibilmente non conflittuale, che realizzasse insomma il risultato che gli iniziali federalisti avevano in mente quando avevano disegnato uno Stato europeo come antidoto alla cultura e alla prassi del conflitto armato. In questa chiave, la Comunità economica fu e intese essere un vero e proprio by pass, messo in opera per aggirare le difficoltà incontrate dall’integrazione politica, ma orientato nella stessa direzione.

In più, questa che era la finalità sottesa emerse anche nello stesso Trattato, laddove esso previde un istituto assai poco coerente con il confine che assegnava agli internazionalisti il diritto comunitario. Mi riferisco ai regolamenti di diretta applicazione e perciò destinati ad avere efficacia immediata in ciascuno dei nostri Stati senza un loro atto di trasferimento interno. Certo, esistevano già allora organizzazioni internazionali che, in ambiti sia pur limitati, avevano la possibilità di raggiungere direttamente i cittadini. Di per sé quindi questa poteva essere una “smagliatura”, tuttavia compatibile con un assetto nel suo insieme internazionalistico.
Il fatto si è che non di smagliatura si trattava, ma della presenza di un gene costituzionale che prese fin dall’inizio ad allargare il suo spazio. E già nei primi anni ’60 la Corte di Giustizia affermava nel caso “Van Gend en Loos” che le clausole del Trattato attribuiscono ai cittadini diritti da essi azionabili nei confronti dei loro stessi Stati di appartenenza, quando questi non adempiono alle loro obbligazioni comunitarie. C’era la nostra bandierina su quella sentenza, perché il diritto costituzionale nasce proprio attraverso i diritti individuali. Lo scrisse molto bene, ed è giusto ricordarlo oggi fra di noi, Sergio Panunzio, nella sua introduzione al volume che ha raccolto la sua ultima fatica di studioso, quei seminari sui diritti da lui organizzati alla Luiss.

L’anno dopo, nel 1964, vi fu “Costa v.Enel”, caso ancor più famoso dovuto ad una delle  sentenze più opinabili della nostra Corte Costituzionale, secondo la quale nelle stesse aree di competenza europea non c’era alcuna necessaria prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale. Come tutti ricordiamo, la sentenza venne rapidamente bocciata dalla Corte di Giustizia Europea,  la quale sostenne che lo stesso “effet utile” delle competenze trasferite alla Comunità sarebbe venuto meno se, nel loro ambito, gli Stati potessero far prevalere le loro leggi. E su questa base affermò l’esistenza di un “ordine costituzionale europeo”, un’autentica picconata sul monopolio accademico degli internazionalisti e un formidabile incoraggiamento delle prime domande di costituzionalisti per la cattedra di Diritto comunitario.
Negli anni ’70 una picconata ancora più robusta arrivò da un altro fronte, quando la iniziale Assemblea parlamentare, un’assemblea di secondo grado che aveva in quanto tale poteri soltanto consultivi nei confronti dei “signori  del Trattato” riuniti in Consiglio, venne sostituita da un Parlamento eletto direttamente dai cittadini. Da quel momento nulla fu più come prima. I compiti consultivi erano troppo poco per un Parlamento che si sentiva in tutto simile a quelli nazionali ed era indotto a rivendicarne tutti i poteri. Pretese e ottenne in misura sempre più estesa la co-decisione in campo legislativo e rivendicò poteri di controllo sull’Esecutivo, che identificò nella Commissione.

Era un’altra picconata, che lacerava, in un altro punto, il diaframma internazionalistico fra l’organizzazione europea e i cittadini. E a suo modo è venuta facendo la stessa cosa  la dilatazione del principio di sussidiarietà (di cui si sono occupati nelle loro relazioni Guzzetta e Chieffi) , che ha portato il principio stesso ad includere, sia pure fra resistenze e reticenze, anche i livelli sub statali. Inizialmente sussidiarietà voleva dire far fare agli Stati nazionali tutto ciò che non esigeva l’intervento dall’alto di Bruxelles. Ma guai ad andare oltre gli Stati, giacchè erano loro gli unici attori della scena. Poi si è preso atto che non era così, è nato il Comitato delle Regioni e le loro stesse competenze sono entrate nella partita della sussidiarietà, che diveniva, a quel punto, principio schiettamente costituzionalistico.  
E’ a questo punto che noi possiamo aver pensato ad un processo che portava dritto alla trasformazione dell’iniziale organizzazione internazionale in un vero e proprio sistema costituzionale di governo. Ma non è stato così e la nostra comprensibile aspirazione di costituzionalisti- quella di fare fuori del tutto gli internazionalisti dalle cattedre della materia- non è arrivata e forse non arriverà mai a realizzarsi. Perché? Perché quello che ha preso corpo è un processo di crescente ibridazione dei caratteri iniziali, di ibridazione perciò fra il maschio Trattato e la femmina Costituzione, che tuttavia non è giunto alla trasformazione dell’uno nell’altra, ma ha portato alla formazione di un ermafrodita. E l’ermafrodita ha finito per pretendere e ancora oggi pretende di essere riconosciuto e accettato come tale.

Siamo infatti costretti a concludere che i caratteri internazionalistici e quelli costituzionali si sono crescentemente intrecciati, e tuttavia i primi ostinatamente permangono e rendono il risultato inesorabilmente ambivalente. Lo sappiamo tutti che la norma fondamentale su cui si regge l’Europa è il suo essere fondata sulla volontà dei suoi Stati e dei suoi cittadini. Gli Stati hanno dovuto adattarsi alla sopraggiunta volontà dei cittadini, ma questa non li ha mai interamente rimpiazzati.
E dunque: è un ibrido la Commissione che si viene adeguando agli effetti dell’elezione diretta del Parlamento europeo ed è oggetto per ciò stesso di voti politici, ma che continua ad essere anche l’agenzia tecnica dell’inizio, con il divieto di vincoli di mandato per i suoi componenti e con il perdurante monopolio dell’iniziativa legislativa nel nome dell’interesse europeo. Un ibrido diviene anche il Consiglio nelle sue varie formazioni. E’ divenuto, certo, co-legislatore insieme al Parlamento e non a caso in tale ruolo gli è stato chiesto di discutere e di deliberare in pubblico, così come fa ogni Camera legislativa. Ma ha continuato a decidere all’unanimità, e non in pubblico, su questioni cruciali per la vita comune e senza alcun riguardo per la divisione costituzionale dei poteri: con decisioni legislative (su cui il Parlamento deve ancora accontentarsi di esprimere un parere) e con decisioni tipicamente di governo, grazie alle quali dobbiamo concludere che, se è diventata  “esecutivo” la Commissione, tale è anche ( e forse con la E maiuscola) il Consiglio, sottratto però al controllo politico del Parlamento europeo. E questo lo spiega l’origine internazionalistica dell’organizzazione comune, non certo la sua conversione costituzionale.
C’è poi il primato del diritto comunitario. La Corte di Giustizia lo affermò inizialmente come un principio fondante dell’ “ordine costituzionale” europeo, ma è comune convinzione che esso discenda in pari misura tanto dal Trattato quanto dalle Costituzioni (o dagli atti) nazionali in base a cui gli Stati membri hanno accettato il Trattato stesso e le sue conseguenze. E non può essere che così, se è vero –come è vero- che tutta la costruzione è basata sulla volontà degli Stati e su quella dei cittadini.

Ma andiamo avanti: al di là di queste ibridazioni intervenute negli assetti interni alla Comunità,  ai fini dell’evoluzione “ermafroditica” dell’insieme un vero e proprio punto di svolta è stato il Trattato di Maastricht del 1992.  Nel 1990 la Commissione aveva proposto di trasferire alla Comunità le competenze necessarie alle nuove missioni che si intendeva esercitare in comune sui terreni della politica estera, della collaborazione giudiziaria e di polizia, delle politiche economiche e sociali volte a rafforzare la competitività europea nel nuovo mercato globale. Ma la maggioranza degli Stati fu contraria a questo trasferimento di poteri e il Trattato di Maastricht adottò per la maggior parte delle nuove missioni forme diverse di collaborazione intergovernativa. Si inventarono i pilastri e si disse così che accanto quello della Comunità preesistente nascevano i due nuovi pilastri intergovernativi, quello della politica estera e quello dello libertà, sicurezza e giustizia. L’Unione Europea  fu essa stessa un’invenzione di quel momento, giusto per dare un contenitore ai tre pilastri.
Certo si è che con Maastricht all’Europa comunitaria venne affiancata una più estesa Europa cooperativa  e il tetto comune dell’Unione Europea non cambiava il fatto che  la prima era più costituzionale, la seconda era più internazionalistica e la loro combinazione accentuava la natura ibrida dell’insieme.

La Costituzione Europea, per quel che può valere parlarne oggi, ha innegabilmente innalzato il tasso di costituzionalismo dell’Unione e correlativamente ridotto l’ermafroditismo complessivo. In essa c’è più co-decisione legislativa per il Parlamento, la Commissione è definita il (quasi) Esecutivo dell’Unione, il Presidente della Commissione è eletto dal Parlamento su una proposta del Consiglio che deve tener conto dei risultati elettorali (il che da’ esplicitamente all’elezione una connotazione politica), e la divisione dei poteri entra come principio cardine per la semplificazione e ri-classificazione degli atti dell’Unione. Per non parlare della Carta dei diritti, già approvata come documento “politico” dal Consiglio europeo nel 2000 e dotata espressamente dalla Costituzione di forza giuridica, che contiene la lunga e articolata lista dei diritti spettanti ai cittadini europei.
E tuttavia, nella stessa Costituzione è rimasta la legislazione unilaterale del Consiglio, è rimasta la ratifica degli Stati membri per le decisioni del Consiglio intese a modificare le “risorse proprie” dell’Unione e la stessa Europa cooperativa è rimasta, anche se non ci sono più i tre separati pilastri, grazie alla fusione di Unione e Comunità in una unica entità con personalità giuridica. Entro la  nuova cornice istituzionale unica continuano però ad affiancarsi procedure comunitarie e procedure cooperative e fra di loro c’è solo un lavoro di raccordi e, al più, di fusioni parziali. L’esempio più simbolico di questo esercizio è il Ministro degli esteri europeo “con doppio cappello”, vale a dire Alto Rappresentante della politica estera comune (intergovernativa)  e membro della Commissione per le relazioni esterne (comunitarie). Nulla di più ermafrodita, dunque.

Cerchiamo dunque di capire. Di che si tratta? Di un coitus costituzionale interruptus, che si è fermato proprio quando stava per portare al federalismo? Oppure di una nuova forma di costituzionalismo, che si allarga dove prima c’era il diritto internazionale introitando alcuni dei tratti di questo? Oppure – e io penso che di questo si tratti- di un’autentica ibridazione, espressiva ( e forse antesignana) di un tempo nel quale le istituzioni si adattano a una scena internazionale non più calpestata soltanto da Stati, ma attraversata da tanti altri attori, che hanno sfondato, con la mondializzazione, i confini nazionali?
Gli esempi, anche se meno sofisticati di quello europeo, non mancano in questa direzione e sono diverse le organizzazioni di tipo internazionalistico che tuttavia non rispettano il diaframma inizialmente posto fra diritto internazionale e diritto interno e sono quindi abilitate a produrre effetti diretti nei confronti dei singoli. Pensiamo ai Tribunali internazionali, da quello per la ex Jugoslavia, a quello per il Ruanda, a quello ancora zoppicante per i crimini contro l’umanità, tutte istituzioni create con trattato dagli Stati, che hanno tuttavia accettato, in tal modo, di conferire ad essi poteri processuali e decisori diretti su singole persone. Ma anche istituzioni di quotidiano governo globale stanno arrivando allo stesso punto. E’ così per il WTO, le cui misure riguardano formalmente gli Stati, ma nella realtà raggiungono e colpiscono le imprese, colpevoli di comportamenti scorretti. Ed è così per l’ILO, i cui standards sulla qualità del lavoro si applicano in effetti alle stesse imprese.

Il confine fra diritto internazionale e diritto costituzionale è dunque saltato in più punti e a più riguardi, dando luogo a fenomeni di ibridazione che stanno sempre più diventando correnti. Il problema, allora, non è quello di avere di fronte ermafroditi (giacchè è ben possibile che il futuro sia piuttosto degli stessi ermafroditi che non delle organizzazioni o interamente internazionalistiche o interamente costituzionaliste a cui eravamo abituati in passato). Il problema è nelle missioni che affidiamo loro e nell’adeguatezza a realizzarle della loro specifica organizzazione, tenendo conto del mix fra uniformità e diversità, che necessariamente caratterizza organismi ibridi, a cavallo fra Stati e cittadini.
Per quanto riguarda la nostra Unione, che è di sicuro un prototipo di ermafrodita particolarmente sviluppato, le opinioni e le reazioni sono, a quel che vedo, diverse. Gli studiosi più giovani tendono in un certo senso a innamorarsene, chi seguendo le impostazioni di un grande “discolo intellettuale” come Joseph Weiler, chi lo“ European Dream” di James Rifkin. Ciò che si coglie con entusiasmo è la fine delle organizzazioni ispirate al principio gerarchico, il passaggio dal comando alla cooperazione, l’ingresso nell’organizzazione di governo dei principi paritari del networking, la possibilità –scrive Kalipso Nicolaidis- di costruire non più “democrazie”, ma “demoicrazie”.

Per converso un vecchio studioso come Elazar, il nome più illustre in materia di federalismo, scriveva poco prima di morire che l’Europa in fondo è molto simile ad una vecchia confederazione. E notava con scarso tono lirico che era tipico delle confederazioni trasferire missioni al livello superiore, negando però ad esso la massa critica di statualità,  da cui sgorga quel potere marginale di cui l’insieme avrebbe bisogno nei momenti di crisi. Col risultato che Napoleone sconfisse tutte le organizzazioni confederali con le quali ebbe modo di scontrarsi. Mentre divennero un potere vincente gli Stati Uniti d’America, i quali, con tutta la loro complessità multilevel, seppero passare tuttavia dalla confederazione alla federazione.
Non è detto che questi giudizi siano contrastanti, sono semplicemente diversi. Invito comunque a diffidare dell’entusiasmo (il modello della rete è di sicuro più efficiente per la circolazione delle informazioni che non per l’adozione di decisioni). Certo si è che dobbiamo abituarci a cogliere i tratti essenziali delle organizzazioni istituzionali, a non pretendere di determinarne il sesso a nostro piacimento  e a valutare conseguentemente quello che possiamo aspettarci da ciascuna.  L’Europa (di sicuro l’Europa a venticinque o a ventisette) non è sulla strada della trasformazione che Elazar apprezzava negli Stati Uniti. Così com’è oggi, e presumibilmente come sarà domani, metterà insieme missioni gestite in chiave comunitaria e missioni gestite in chiave intergovernativa. Ed anche nelle prime il negoziato intergovernativo continuerà ad avere un peso.

Questo però non chiude la partita, apre la strada, caso mai, alle domande che contano: a quali condizioni è sostenibile questo assetto ibrido? Qual’ è il rapporto tra unità e diversità, che rende omantiene funzionalela loro coesistenza? C’è un minimo di unità al di sotto della quale il procedere delle diversità fa collassare l’insieme? E, al crescere delle diversità, non è conseguentemente essenziale far crescere anche il tasso di unità, al di fuori di ogni sogno federalista e al solo scopo della efficienza funzionale?
E’ questo il terreno sul quale bisogna cominciare a lavorare e non concludere, invece, prima di averlo affrontato, così come mi sembra facciano alcune delle relazioni del nostro Convegno, nella soddisfatta constatazione che l’Europa è riconducibile al costituzionalismo multilivello. Attenzione, anche questo è vero sino a un certo punto, perché nel costituzionalismo  multilivello di uno Stato federale il vincolo alla riallocazione delle funzioni è molto meno stringente di quanto non accada nell’assetto europeo. Con la conseguenza che i rischi, in un assetto del genere, sono necessariamente maggiori.
In caso di perdurante squilibrio fra uniformità e diversità, esso può andare più facilmente verso la paralisi o addirittura verso la lacerazione, come è stato qui giustamente segnalato da Sicardi con riferimento al ruolo possibile del Parlamento: a certe condizioni   rafforzatore delle missioni comuni, a cui può fornire una forte legittimazione,  ad altre condizioni populistico alfiere di interessi localisti, che si contrappongono a quelle missioni.

.L’organizzazione multilivello di tipo europeo  può privare gli Stati di funzioni che, nel trasferimento verso il livello superiore, in parte scompaiono. Pensate alla vicenda della politica economica e monetaria. Vi accorgerete che i nostri Stati, dopo l’euro, non hanno più un controllo adeguato delle loro politiche di sviluppo, ma non lo ha neppure l’Unione europea. E buona parte dei nostri problemi di oggi sono legati a questa asimmetria che si è venuta determinando. Frizt Scharpf aveva sottolineato sin da Maastricht, che questo poteva accadere. Ma ancora non abbiamo dotato il nostro ermafrodita degli strumenti per funzionare a questo delicatissimo riguardo..
Il che può portare l’analisi in diverse direzioni. Una cosa che mi ha colpito è che gli ermafroditi più funzionanti in campo internazionale sono quelli che hanno un numero più limitato di missioni. C’è probabilmente un numero massimo di missioni affidabili ad un ermafrodita perché esso riesca a funzionare. Ed è possibile che noi abbiamo esagerato, che presi dall’entusiasmo dopo Maastricht abbiamo affidato all’Europa cooperativa compiti che in forma di cooperazione essa non è in grado di esercitare perché gli strumenti unificanti a disposizione della cooperazione non sono sufficienti. E’ possibile perciò che le dobbiamo ridurre e che alcune vadano collocate entro l’Europa comunitaria in modo da rafforzarne gli strumenti.

Certo, una cosa dobbiamo fare - e su questa voglio finire. Dobbiamo capire meglio come funziona e come può essere fatto funzionare meglio l’insieme dei poteri e dei compiti di coordinamento. Comunque sia, infatti,  anche negli assetti interni non ermafroditici,  quelli costituzionali puri,  siamo ormai in presenza di una pluralità crescente di attori istituzionali ed anche non istituzionali.
E’ il tema del quale mi occupai nel nostro convegno di Palermo e ad esso, nel concludere, ritorno. Nei sistemi multilivello l’attività di indirizzo politico, la direzione di governo è fondamentalmente attività di coordinamento.  Si governa coordinando, non ordinando e illudersi di fare altrimenti provoca degli amari risvegli. Ma come si fa a coordinare con efficacia, quando sia venuta meno la sovraordinazione gerarchica a cui lo stesso coordinamento sempre più raramente fa capo?  Ci si può avvalere di incentivi e disincentivi? Quali sono i più efficaci in ciascun contesto e di cos’altro ci si può avvalere?
Ecco, queste sono le questioni da affrontare. Se nell’arco di qualche anno riusciremo a risolverle tutte, e se lo avremo fatto noi costituzionalisti per ermafroditi e non, allora la nostra bandierina potrà sventolare solitaria su tutte le cattedre di diritto europeo. Ma non sono affatto convinto che arriveremo a una vittoria del genere.

(01 ottobre 2007)