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Relazione di Gaetano Silvestri

L’organizzazione giudiziaria

Testo provvisorio

“…la peggiore sciagura che potrebbe capitare a un magistrato sarebbe quella di ammalarsi di quel terribile morbo dei burocrati che si chiama il conformismo. È una malattia mentale, simile all’agorafobia: il terrore della propria indipendenza; una specie di ossessione, che non attende le raccomandazioni esterne, ma le previene; che non si piega alle pressioni dei superiori, ma se le immagina e le soddisfa in anticipo.”
Piero Calamandrei, Elogio dei giudici scritto da un avvocato

1. L’incidenza delle forme dell’organizzazione giudiziaria sul modo di esercizio della giurisdizione è stata avvertita nell’epoca moderna sin da quando il Parlamento di Parigi, composto da magistrati “proprietari” della loro carica per effetto della vénalité des offices, davano molti dispiaceri ai monarchi assoluti. Dalle irritate parole di Luigi XIII (“Vous ête établis pour juger entre maître Pierre et maître Jean et je vous réduirai aux termes de votre devoir”) sino al solenne rimbrotto di Luigi XV nel lit de justice passato alla storia come quello della flagellation (“…la magistrature ne forme point un corps, ni un ordre séparé des trois ordres du Royaume…c’est en ma personne seule que réside la puissance souveraine…”) gli episodi di una lunga lotta di principio e di potere sono stati numerosi ed intensi, protraendosi sino alla vigilia della grande Rivoluzione.

Se pensiamo che nella strenua difesa della loro indipendenza i giudici tutelavano - sia nella Francia pre-rivoluzionaria che in tante altri paesi e periodi storici - assieme al controllo di legalità rivendicato nei confronti del sovrano anche i propri privilegi di casta, ci rendiamo conto quanto i problemi della dislocazione dei poteri dello Stato e dell’esercizio indipendente delle rispettive funzioni siano sempre stati strettamente legati alla definizione dello status dei magistrati ed alla configurazione concreta dell’apparato. Da almeno tre secoli politici e legislatori si confrontano con la difficile alternativa tra un potere giudiziario separato, indipendente e tendenzialmente chiuso nella propria autoreferenzialità e un potere giudiziario organicamente compenetrato con il potere politico, da questo dipendente e legittimato, a seconda delle epoche storiche, dal sovrano di turno: il monarca di ancien régime, nei secoli passati, il popolo con i suoi vari rappresentanti e interpreti (parlamenti, dittatori, partiti egemoni, leader carismatici e così via), nei tempi moderni.

In questa lunga prospettiva storica, la discussione sull’organizzazione giudiziaria perde molto del suo apparente tecnicismo, mentre risalta invece la sua rilevanza fondamentale nel sistema dei rapporti tra i poteri dello Stato. Secondo l’insegnamento di Mario Nigro, l’organizzazione interagisce con l’attività, la serve, ma la modella al tempo stesso. Il ruolo e il peso della giurisdizione, la sua stessa natura essenziale, si misurano con la posizione dei magistrati dentro e fuori l’istituzione che li comprende. L’accesso, la carriera, la disciplina, l’ordinamento interno degli uffici non sono retti da principi e procedure neutrali rispetto al proprium della giurisdizione: l’applicazione imparziale delle norme giuridiche nei casi controversi ad opera di soggetti istituzionali dotati di indipendenza garantita e rafforzata. Proprio il perfezionamento dello status di indipendenza dei magistrati e degli organi giudiziari definisce progressivamente, nell’evoluzione storica degli ordinamenti costituzionali, il distacco dell’attività giudiziaria dalla semplice applicazione, ancorché imparziale, della legge. Già Hans Kelsen avvertiva che, sul piano astratto, le funzioni fondamentali dello Stato sono soltanto due: la legis latio e la legis executio. Da un punto di vista oggettivo-funzionale, il giudice si colloca nella seconda area, che peraltro ha visto sorgere di recente al suo interno forme sempre nuove di attività amministrative contenziose, autorità amministrative indipendenti, istanze arbitrali di vario genere distinte dalla giurisdizione. La stessa portata generale del principio di imparzialità della pubblica amministrazione, sancito dall’art. 97, comma 1, Cost., esalta indirettamente il rilievo decisivo del profilo soggettivo della giurisdizione e porta in primo piano la specificità dell’organizzazione giudiziaria come elemento distintivo del “rendere giustizia”, assieme naturalmente ai principi ed alle norme processuali ispirati alla massima garanzia del contraddittorio.

2. La storia dell’organizzazione giudiziaria nell’Europa continentale nel secolo XIX è segnata dalla originaria diffidenza dei rivoluzionari francesi per un corpo giudiziario molto conservatore, già ostile alla modernizzazione centralista ed autoritaria della monarchia assoluta ed ancor più incompatibile con l’idea giacobina della signoria incontrastata della volontà del popolo espressa dai suoi rappresentanti. Mentre in Inghilterra la corporazione giudiziaria affermava le proprie prerogative e la propria indipendenza e si consolidava, nonostante la nomina regia dei giudici, come potere effettivamente separato da quello politico, in quanto interprete e custode del common law, in Francia l’ordinamento napoleonico realizzava quell’inquadramento della magistratura in un corpo burocratico dipendente dall’esecutivo, che era stata anticipata, senza successo, dalle riforme attuate per breve periodo nella Francia di ancien régime dal cancelliere Maupeou. A differenza degli ordinamenti anglossassoni, il giudice diventa funzionario e perde definitivamente i privilegi della potente corporazione dei secoli precedenti, mantenendo solo limitate garanzie, affidate pur sempre alla legge ed alla sua applicazione da parte del ministro della giustizia.

Come sempre accade nei processi storici, la realtà presenta aspetti diversi e contrastanti. Le complicate vicende dei rapporti tra politica e magistratura, tra potere ministeriale e ordine giudiziario, vedono contemporaneamente da parte del potere politico istanze innovative e di garanzia mischiarsi a concezioni autoritarie e illiberali e da quella del potere giudiziario rivendicazioni di indipendenza e legalità confondersi con resistenze conservatrici e difese di privilegi corporativi. Sembra difficile immaginare un sistema che sciolga definitivamente la contraddizione secolare tra le pretese assolutistiche del potere politico (monarchico, autoritario, rivoluzionario o democratico che sia) e le pretese isolazionistiche del potere giudiziario.

L’uno e l’altro hanno buone frecce nei loro archi.

3. Il primo punto di vista esalta la chiarezza della legge e l’uniformità della sua applicazione, il ripudio per una surrettizia legislazione per via giudiziaria, il rispetto per l’autorità politica sovrana, che costituiscono principi fondamentali di un ordinamento moderno, basato sulla razionalità della sua struttura complessiva, derivante dalla unicità e onnicomprensività della fonte di legittimazione primaria del potere. Se, in un regime democratico, viene manifestata la volontà del popolo, rappresentata o interpretata da chi detiene il potere politico per via elettiva, non è ammissibile che vi siano autorità dello Stato e detentori di cariche pubbliche ordinati in modo tale da render conto solo ai loro pari e slegati dalla onnicomprensività della volonté générale. Occorre, in altre parole, che vi sia un controllo sui giudici, per evitare che questi divengano un anomalo contrappeso al potere politico legittimato per via democratica. Il cittadino, titolare pro parte della sovranità in quanto elettore, ridiventa schiavo di fronte ad un’autorità giudiziaria del tutto sganciata dai vincoli istituzionali a quei soggetti cui il corpo elettorale ha delegato la massima potestà di decidere.

L’essere il giudice funzionario non è, da questo angolo visuale, una distorsione del principio della separazione dei poteri, ma una sua più compiuta attuazione, giacché, come insegnava lo stesso Montesquieu, si richiede l’indipendenza al giudice per applicare la legge senza subire pressioni da alcuno, non certo per affermare un suo potere auto-fondato. Il giudice deve essere indipendente perché possa diventare il più possibile bouche de la loi. Sarebbe un tradimento dello spirito della separazione dei poteri che l’indipendenza dei giudici fosse messa al servizio dei loro interessi corporativi.

Stretto tra questo ideale e la realtà di un corpo giudiziario - al quale egli stesso apparteneva - irrimediabilmente attaccato ai propri privilegi corporativi, il barone de La Brède si rifugiò nella soluzione astratta di una magistratura non professionale, formata da “persone scelte tra il popolo, in determinati periodi dell’anno, secondo la maniera prescritta dalla legge, per formare un tribunale che rimanga in vita soltanto per il periodo che la necessità richiede”. Purtroppo il presupposto che renderebbe possibile questa totale de-professionalizzazione della magistratura sarebbe l’esistenza di poche leggi, talmente chiare da rendere superflua ogni attività interpretativa. Anche negli ordinamenti anglosassoni, dove minore è l’incidenza di una magistratura professionale, l’esercizio della funzione di giudice è inevitabilmente affidato a giuristi esperti, nominati per lo più a vita e garantiti da una assoluta inamovibilità.

Del resto, anche il massimo teorico della democrazia diretta, Jean-Jacques Rousseau, troppo spesso citato a sproposito, riconosceva che, di fronte ad un testo legislativo ambiguo, il giudice “usa di un suo diritto” nello scegliere quello più adatto, senza poter arrivare tuttavia a dare alla legge un significato che essa non ha.

4. L’opposta pretesa avanzata dai magistrati, con diversa intensità nelle diverse epoche storiche, è quella di auto-regolarsi e auto-governarsi, allo scopo di offrire ai cittadini la migliore garanzia di indipendenza di giudizio nell’applicazione delle norme giuridiche, nei limiti della fallibilità della natura umana. Questa rivendicazione di autonomia fu maggiormente avvertita in epoca meno recente come indipendenza esterna nei confronti del potere politico e culminò nella guarentigia dell’inamovibilità, ottenuta dai magistrati anche in ordinamenti sicuramente illiberali come il Regno delle Due Sicilie. Più vicina nel tempo è stata la presa di coscienza che la permanenza di un’organizzazione gerarchica facente capo al potere esecutivo possedeva una capacità di condizionamento generale ben maggiore della minaccia di persecuzioni individuali, rispetto alle quali un governo pondera sempre l’eventualità dello scandalo. Un magistrato destituito o trasferito improvvisamente dal potere politico desta più reazioni nell’opinione pubblica di un magistrato non promosso o comunque vessato dai suoi stessi superiori. In altre parole, l’indipendenza interna apparve progressivamente come il necessario complemento del principio del giudice naturale, posto a presidio della istituzionale imparzialità della funzione giurisdizionale.

Il principio del giudice naturale, precostituito secondo regole generali rispetto ai singoli giudizi, tiene luogo, nella giustizia amministrata da persone umane concrete, di un’impossibile neutralità intellettuale e morale del giudice, immaginato dall’utopismo illuministico come “essere inanimato”, senza idee né sentimenti, senza opzioni politiche o credenze religiose, esangue incarnazione di codici e pandette. Questo tipo di giudice “vuoto” è vagheggiato non soltanto da ingenui costruttori di realtà virtuali, ma anche da ben più concreti detentori di poteri politici ed economici, pronti a “riempire” quel vuoto per mezzo di condizionamenti, pressioni e interferenze, dirette o indirette. L’unico modo per evitare che il giudice, essere umano in carne ed ossa, sia scelto per la sua particolare “adeguatezza” ad uno specifico processo è quello di creare e mantenere un sistema di composizione degli organi giudiziari legato, nella massima misura possibile, a regole prefissate. Il sistema “tabellare” di formazione degli organi giudicanti (ed, in certi limiti, anche di quelli requirenti) è il naturale sviluppo del principio del giudice naturale, che non può non applicarsi alle persone fisiche dei giudici, come ha esplicitamente riconosciuto la Corte costituzionale nella sentenza n. 272 del 1998, in cui vengono censurate le “letture limitative” della portata della sua stessa giurisprudenza sull’argomento. Tutta l’impalcatura delle norme processuali sull’individuazione preventiva dell’organo giudiziario competente sarebbe vanificata, se fosse possibile nominare, spostare e sostituire i singoli giudici, che finirebbero per diventare – secondo la famosa espressione di Gaetano Foschini – “commissari del capo della corte”.

Se si può evitare, con una rigorosa applicazione del sistema tabellare, che vengano nominati giudici ad hoc, non si può evitare che altri condizionamenti incidano sull’imparzialità del giudice. Alcuni sono istituzionalmente inevitabili e vano sarebbe cercare strumenti normativi e organizzativi volti a creare artificialmente l’”essere inanimato” di Montesquieu. Al massimo, si potrebbero creare automi al servizio di chi li programma. Più realisticamente, conviene puntare sulla predisposizione ed il mantenimento di un “ambiente” istituzionale favorevole al dispiegarsi di una media correttezza dei magistrati nell’interpretazione del loro ruolo, per rendere più agevole la consapevolezza che le guarentigie loro attribuite dalle norme costituzionali e legislative li mettono in condizione di poter amministrare la giustizia in modo decente e corretto, secondo quanto si aspetta il cittadino, il quale non crede certo all’infallibilità dei giudici, ma vuol credere invece alla loro effettiva imparzialità. L’ordinamento giudiziario e le regole sulla struttura e il funzionamento degli uffici giudiziari hanno pertanto un grande rilievo costituzionale e meriterebbero molta più attenzione da parte dei costituzionalisti e molta maggior presenza nei piani didattici della facoltà di giurisprudenza. Non si tratta di disposizioni esclusivamente tecniche, da guardare soltanto con criteri efficientistici o sociologici, ma di vere e proprie fonti sub-costituzionali, cui la Carta fondamentale affida il difficile e delicato compito di rendere effettive le garanzia da essa previste dell’indipendenza dei giudici “da ogni altro potere” (art. 101, comma 2).

Per indicare questa particolarissima posizione delle norme e degli atti che disciplinano la struttura e il funzionamento degli organi giudiziari, è stata coniata da Alessandro Pizzorusso la felice espressione di “amministrazione della giurisdizione”, nella quale si compendiano i due valori fondamentali cui si deve ispirare l’ordinamento giudiziario: l’indipendenza dei magistrati e l’efficienza del servizio giustizia.

5. Come dicevo prima, l’ordinamento giuridico fa quel che può, non può evitare che vi siano magistrati disonesti, scorretti, faziosi o fannulloni, come non può evitare che gli stessi vizi allignino in altri settori dei pubblici poteri. Può curare però che la concreta struttura istituzionale in cui operano e lo status di cui godono favoriscano la conservazione di una coscienza personale serena in chi già la possiede. Chi si trova di fronte ad un giudice (e, non dimentichiamolo!, anche davanti ad un pubblico ministero) non si illude di trovarsi in presenza di un santo dotato di virtù negate ai comuni mortali o di un uomo di qualità innate superiori, come ideologicamente sottintendevano le vecchie declamazioni sulla “missione” del giudice e le norme risalenti – alcune delle quali ancora in vigore - che parlano di “prestigio” dell’ordine giudiziario. Il malcapitato litigante, indagato o imputato si accontenta di credere che il caso che lo riguarda sarà deciso secondo “scienza e coscienza” dei giudici chiamati a pronunciarsi e che gli eventuali errori saranno riferibili alla loro personale limitatezza e non a motivazioni e spinte estranee al processo. Dopodiché l’ordinamento dovrebbe mettere a sua disposizione strumenti processuali e ordinamentali idonei a correggere e reprimere i presunti errori e scorrettezze commessi dai magistrati che lo hanno giudicato o inquisito.

Perché questo complesso meccanismo funzioni in modo accettabile occorre realizzare alcune condizioni.

La prima richiede che chi viene chiamato ad incidere in modo spesso irreparabile sulla libertà, sull’onore e sul patrimonio dei cittadini sia scevro di “timori e speranze”, nel senso che non deve aspettarsi dalle sue decisioni né vantaggi né svantaggi personali o di carriera. L’esistenza di una “carriera” dei magistrati è in netta contrapposizione alla loro indipendenza esterna ed interna. Se l’ordine giudiziario è riconnesso in forma gerarchica al governo, o comunque al potere politico, saranno in costante sofferenza sia l’uno che l’altro tipo di indipendenza; se esistono, come in Italia, strutture di “autogoverno” della magistratura, ma la progressione in carriera dipende dagli alti gradi, risulta compressa l’indipendenza interna, riservata solo agli stessi alti gradi, e meno garantita quella esterna, essendo sufficiente per il potere politico cercare una compenetrazione con i vertici dell’ordine giudiziario, che provvederanno a loro volta ad esercitare di conseguenza un efficace potere di conformazione dell’intera struttura. Una progressione in carriera fondata sul giudizio dei “superiori” induce contemporaneamente timori e speranze o, cosa peggiore di tutte, mantiene costantemente il magistrato nel timore di non poter nutrire future speranze.

6. I Padri Costituenti furono ben consapevoli di questa problematica e disegnarono un modello di potere giudiziario fortemente innovativo rispetto al passato, nel quale la carenza di indipendenza interna ed esterna si era sovente riflessa in una carenza di imparzialità. L’asservimento, molto spesso spontaneo, di larghi strati della magistratura italiana al regime fascista era un ricordo ancora vivo nell’Assemblea costituente. Furono introdotte pertanto due incisive innovazioni: un organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura (impropriamente detto di “autogoverno”), composto in modo misto da magistrati e giuristi scelti dal Parlamento (artt. 104, 105, 106, 107 e 110 Cost.) e l’abolizione della gerarchia tra i magistrati, distinti fra di loro solo per diversità di funzioni (art. 107, comma 3).

Da quel momento in poi si sono confrontate, con alterne vicende, la forza dell’innovazione costituzionale e quella della resistenza proveniente dalla cultura giuridica e politica legata alla concezione tradizionale. Tra magistrati e classe politica ci sono stati momenti di convergenza, di attrito, di reciproco distacco e talvolta di convivenza opportunistica. Si possono ricordare i momenti alti della lotta al terrorismo, che ha visto la magistratura svolgere, assieme alla parte più sensibile della classe politica, un ruolo di difesa attiva delle istituzioni democratiche, le vicende dei “pretori d’assalto” e di “tangentopoli”, che hanno visto lo scontro con una classe dirigente allegramente dimentica delle leggi da essa stessa volute, le lunghe fasi di stasi, nelle quali si allentava il controllo di legalità e le garanzie di indipendenza e di autonomia dell’ordine giudiziario venivano intese come privilegi corporativi (si pensi, ad esempio, all’incredibile trovata dei “galleggiamenti” delle retribuzioni dei magistrati, stroncata con atto legislativo solo dopo una troppo lunga disattenzione di Governo e Parlamento). Né bisogna dimenticare la situazione di isolamento in cui hanno per lungo tempo operato i magistrati impegnati nella difficile opera di contrasto della criminalità mafiosa in alcune regioni italiane. Rammento distintamente alcune originali teorizzazioni, circolanti in ambienti politici e sulla stampa, ma anche tra alcuni giuristi, tendenti a dimostrare che il giudice, per la sua posizione di terzietà, non deve fare la “lotta alla mafia”, quasi che la terzietà non fosse quella tra le parti nel processo, ma tra lo Stato e la criminalità organizzata.

Storie buffe, ma anche tragiche, intessute di nobili ideali e di generosi sacrifici, ma anche di gretti interessi e piccole furbizie. Storie diverse e contraddittorie, come tutte le storie reali. Quel che conta, e quel che resta, è la marcia di avvicinamento ad un ordinamento giudiziario coerente con i principi costituzionali. Su questo fronte i progressi sono stati lenti, ma sensibili: l’istituzione del Consiglio superiore della magistratura nel 1958, le leggi n. 570 del 1966 e 831 del 1973 (sulla nomina dei magistrati di appello e di cassazione) sono state due tappe rilevanti nell’attuazione della garanzia dell’indipendenza esterna ed interna della magistratura. Il percorso è stato punteggiato da una giurisprudenza della Corte costituzionale che – a piccoli passi, come si conviene al giudice delle leggi – ha progressivamente precisato la forma e la sostanza delle garanzie di indipendenza stabilite dalla Costituzione sia per i giudici ordinari che per quelli speciali.

Il senso generale delle riforme dell’ordinamento giudiziario che si sono susseguite negli ultimi decenni del secolo appena trascorso è stato quello di dare parziale attuazione al precetto della VII Disposizione transitoria, che imponeva, ed impone tuttora, l’emanazione di una legge sull’ordinamento giudiziario “in conformità con la Costituzione”. La stessa Carta costituzionale dichiarava quindi esplicitamente che l’ordinamento Grandi, in vigore a quell’epoca, era incompatibile con i nuovi principi introdotti in materia di organizzazione della giustizia. I pilastri portanti dell’ordinamento del 1941 erano la dipendenza dell’ordine giudiziario dal Ministro della giustizia e la struttura gerarchica interna della magistratura. L’uno si poteva abbattere solo istituendo e facendo funzionare l’organo collegiale di garanzia, presieduto dal Presidente della Repubblica e composto in modo da evitare la dipendenza politica dei magistrati, ma anche il loro isolamento “di casta”. Il secondo sarebbe crollato solo se si fosse data attuazione al 3° comma dell’art. 107, sull’abolizione dei “gradi” in magistratura.

Su entrambi i versanti i problemi principali sono stati da una parte il tentativo del potere politico di congelare, rallentare o, quanto meno, sminuire le innovazioni più significative, dall’altro la tendenza di una parte non trascurabile dei magistrati ad interpretare le stesse garanzie come puri vantaggi di categoria. Così c’è voluta una sentenza della Corte costituzionale (n. 168 del 1963) per rendere al C.S.M. la fisionomia di organo di reale garanzia dell’ordine giudiziario, mentre l’originaria formulazione della legge aveva subordinato le sue attività all’iniziativa del Ministro, relegandolo in tal modo al ruolo di organo ausiliario del Governo. È stata pure necessaria un’altra sentenza della stessa Corte (n. 379 del 1992) per chiarire che, pur dopo una serie di passaggi “concertativi” con il Ministro, il potere di decidere in ultima istanza sulla nomina dei dirigenti degli uffici giudiziari appartiene al Consiglio.

Nello stesso arco temporale si consolidava un’interpretazione dell’abolizione dei gradi, e quindi dei concorsi per accedere alle varie qualifiche, come comodo strumento per occultare pigrizia, sciatteria e mediocrità. Le leggi prima citate del 1966 e del 1973 contenevano una serie di prescrizioni sulla verifica delle capacità e della produttività dei magistrati sufficienti, se correttamente applicate, ad effettuare la necessaria valutazione dell’operato dei magistrati, senza la strettoia del numero chiuso, che aveva trasformato nel passato le selezioni per merito comparativo in potenti mezzi di omologazione del corpo dei giudici. Purtroppo così non è stato e per lungo tempo s’è affermata la dottrina della “anzianità senza demerito” (o, peggio, dell’anzianità senza gravi colpe), la quale, applicata anche in via tendenziale al conferimento degli uffici direttivi, ha contribuito a rendere inefficiente un apparato giudiziario già gravemente penalizzato dalla cronica carenza di risorse e da una legislazione caotica, frammentaria e contraddittoria. Il Consiglio superiore ha oscillato tra una sostanziale convalida delle tendenze corporative della “magistratura profonda” e ripetuti tentativi di sopperire con proprie normative autonome (le famose “circolari”) all’assenza di norme legislative chiare e coerenti, che sarebbero state necessarie a causa delle numerose riserve di legge contenute, in materia giudiziaria, nella Costituzione, come ha messo in rilevo, più di un decennio addietro, la Commissione Paladin. La mancanza di validi strumenti di verifica sull’operato dei dirigenti degli uffici giudiziari ha costretto talvolta il Consiglio a ricorrere all’istituto della “incompatibilità ambientale”, di cui all’art. 2 della legge sulle guarentigie, per poter rimuovere dal loro posto direttivo magistrati clamorosamente inadatti a quel ruolo.

7. Come spesso accade, il cattivo uso di buoni strumenti dà fiato alle trombe di coloro che avversano i principi che stanno alla base di quegli strumenti. I nemici delle libertà costituzionali non mancano di segnalare gli “eccessi” dei mass-media, della manifestazioni di piazza, della ricerca scientifica e così via; i nemici della democrazia mettono in risalto le distorsioni della rappresentanza politica e il carattere illusorio di molte scelte elettorali; i nemici della tolleranza additano con sdegno le malefatte dei “diversi” (per etnia, religione, cultura, inclinazioni sessuali etc.). In tutte queste segnalazioni si può cogliere qualcosa di vero, ma non si può dimenticare che la censura, la compressione delle libertà, l’autoritarismo politico e l’imposizione forzata dell’uniformità non possono essere risposte accettabili. La Costituzione italiana, come tutte le altre costituzioni democratiche contemporanee, si regge sul pluralismo, non sull’uniformità. Lo provano non solo l’ampio ventaglio delle libertà individuali e collettive, negative e positive, tutelate, ma anche il sistema delle autonomie sociali, territoriali e istituzionali, su cui poggia le sue fondamenta la “Repubblica”, intesa come commonwealth di autonomie pubbliche e private. Nel momento in cui il potere legislativo si articola, con accenti sempre maggiori di “federalismo”, tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, mentre la pubblica amministrazione perde il suo tradizionale, ferreo accentramento per effetto della progressiva attuazione del principio di sussidiarietà, immaginare il potere giudiziario come unità compatta, uniforme e gerarchicamente ordinata significa non solo contraddire il principio costituzionale della sua diffusione (affermato nelle famose ordinanze nn. 228 e 229 del 1975 della Corte costituzionale), ma muoversi in controtendenza rispetto all’evoluzione complessiva dell’ordinamento costituzionale, che va dall’accentramento alle autonomie, dall’uniformità al pluralismo.

Reintrodurre in questo contesto storico-istituzionale il metodo del concorso per regolare il transito dei magistrati da una qualifica ad un’altra, per di più mediante commissioni nelle quali i magistrati di cassazione hanno un peso decisivo, ancorare le decisioni del C.S.M. all’esito di concorsi effettuati da commissioni esterne, ancorché dallo stesso nominate, attribuire alla “Scuola della magistratura” il potere di incidere in modo diretto sulla carriera dei magistrati significa, a mio modesto avviso, muoversi a ritroso nell’attuazione del valore costituzionale dell’indipendenza interna ed esterna, senza peraltro dare un contributo positivo all’attuazione dell’art. 97 Cost., applicabile, come la Corte ha più volte affermato (cfr., ad esempio, la sentenza n. 140 del 1992), anche all’organizzazione giudiziaria.

8. Una breve disamina di alcune disposizioni contenute nel d.d.l. di delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario in corso di esame al Senato - quale risulta dopo l’approvazione da parte della Camera dei deputati dell’ultimo maxi-emendamento, su cui è stata votata la questione di fiducia – fornisce qualche conferma di quanto detto sopra.

Sono previsti concorsi per titoli e per titoli ed esami, per passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa; per accedere alle funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado (il 40% dei posti vacanti sarebbero riservati ai vincitori di concorso per titoli ed esami, mentre il rimanente 60% sarebbe distribuito tra i vincitori di concorso per soli titoli); alle funzioni direttive e semidirettive, giudicanti o requirenti, di primo grado, direttive e semidirettive, giudicanti o requirenti, di secondo grado; alle funzioni giudicanti o requirenti di legittimità (con riserva del 40% per i vincitori di concorsi per titoli ed esami e del 60% ai vincitori di concorsi per soli titoli); alle funzioni direttive giudicanti e requirenti di legittimità ed alle funzioni direttive superiori giudicanti e requirenti di legittimità.

Come si può vedere, viene prefigurato un movimento ascensionale scandito da concorsi interni, che sarebbero solo per titoli per le funzioni direttive e semidirettive di ogni grado e per titoli ed esami per il 40% dei posti riservati a chi scelga questa modalità di avanzamento, allo scopo di poter acquisire la qualifica superiore con una minore anzianità o alle funzioni di legittimità “saltando” l’esercizio di quelle di secondo grado.

La prima, quasi ovvia, osservazione che viene di fronte a questo monumentale sistema di concorsi è l’assoluta dimenticanza dell’art. 97, comma 1, Cost., giacché non bisogna essere scienziati dell’amministrazione per prevedere un colpo durissimo all’efficienza degli uffici ed ai tempi, già troppo lunghi, della giustizia, inferto da un meccanismo molto complicato, che vedrebbe quasi perennemente impegnata gran parte dei magistrati nelle vesti di esaminati o di esaminatori (senza contare quelli che rischierebbero di assumere un doppio ruolo in concorsi diversi).

La seconda osservazione attiene alla legittimità, in sé e per sé, dei concorsi. Qui bisogna distinguere. L’introduzione di concorsi non è esplicitamente vietata dalla Costituzione, come ha recentemente ricordato Leopoldo Elia. Bisogna però vedere tutto l’iter procedimentale, previsto dal citato d.d.l., che porta alla nomina dei vincitori nei posti vacanti.

Innanzitutto si deve rilevare che la composizione delle commissioni giudicatrici è fatta in ossequio ad un principio gerarchico, che attribuisce ai magistrati di legittimità un ruolo preponderante non in rapporto alla specificità della selezione, ma per prevalente considerazione della loro posizione di vertice. Infatti non soltanto il presidente ed il vice-presidente di tutte le commissioni di concorso sono magistrati di legittimità, ma questi ultimi sono in maggioranza (6 su 11) in quelle previste per il conferimento degli uffici direttivi e semi-direttivi. La ratio non è quindi il loro superiore sapere giuridico, ma la loro posizione nel massimo organo della giurisdizione, giacché i criteri per la selezione dei dirigenti degli uffici non possono essere incentrati sulla preparazione giuridica, ma devono (…o dovrebbero) basarsi in misura non secondaria sulle capacità organizzative e sulla produttività dei magistrati concorrenti (cfr. sul punto il parere del C.S.M. del 15 luglio 2004).

Questo ruolo di magna pars dei magistrati di legittimità nelle commissioni di concorso deve essere visto in collegamento con le funzioni, previste dal progetto, della Scuola della magistratura. La grande utilità di una istituzione di questo tipo non può far dimenticare che la simbiosi tra la necessaria opera di formazione permanente e ricorrente dei magistrati e la diretta ricaduta delle determinazioni di un organo didattico sulla carriera degli stessi lambisce pericolosamente i limiti dell’illegittimità costituzionale. L’aver frequentato “con favorevole giudizio” un apposito corso di formazione alle funzioni richieste non è elemento di valutazione nel giudizio complessivo sui candidati, ma requisito per l’accesso al concorso. In altre parole, un giudizio sfavorevole degli organi didattici della Scuola è sufficiente per impedire al magistrato di sottoporsi al giudizio delle commissioni giudicatrici concorsuali e dello stesso Consiglio superiore.

Se si pensa che l’organo direttivo della Scuola è composto da nove membri, di cui solo due nominati dal C.S.M., e si osserva, nello stesso tempo, che tutte le tappe della carriera dei magistrati sono costellate dai giudizi - aventi valore preclusivo se non favorevoli - di tale organismo didattico, si arriva agevolmente alla conclusione che non soltanto sono stati accentuati i risvolti carrierististici dello status dei magistrati – contro i quali è stata condotta una battaglia ormai secolare in nome di una giustizia davvero indipendente – ma che il controllo sulle “promozioni” è stato in gran parte sottratto all’organo di garanzie dell’ordine giudiziario, per essere consegnato a commissioni esterne al C.S.M., le quali peraltro, come vedremo tra poco, nei concorsi per titoli, giudicano su magistrati ben conosciuti per nome e cognome.

Il giudizio finale del Consiglio è infatti appiattito sull’esito del concorso, in quanto il conferimento dei posti e delle funzioni avviene, “acquisito il parere motivato dei consigli giudiziari e gli ulteriori elementi di valutazione rilevanti ai fini del conferimento delle funzioni [giudicanti, requirenti, di secondo grado, di legittimità etc.] secondo l’ordine di graduatoria (…) salvo che vi ostino specifiche e determinate ragioni delle quali deve fornire dettagliata motivazione…”. A parte l’oscura distinzione tra ragioni “specifiche” e “determinate” (possono esistere ragioni specifiche indeterminate?), si deve rilevare che mentre l’art. 105 attribuisce in via esclusiva al C.S.M. la competenza sulle “promozioni”, la proposta de qua trasforma la funzione dello stesso da decidente in derogatoria. Il Consiglio infatti può disattendere l’esito del concorso sulla base di “ulteriori elementi di valutazione”.

Quali sono però questi elementi? La risposta non è facile, se si tiene presente che lo stesso d.d.l. prevede che la valutazione dei titoli nei concorsi debba essere effettuata “secondo criteri oggettivi e predeterminati”, in modo che “si tenga conto prevalentemente, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, dell’attività prestata dal magistrato nell’ambito delle sue funzioni giudiziarie, desunta da specifici e rilevanti elementi e da verificare anche mediante esame a campione, effettuato tramite sorteggio, dei provvedimenti dallo stesso adottati nonché dell’eventuale autorelazione e, in particolare, della complessità dei procedimenti trattati, degli esiti dei provvedimenti adottati, delle risultanze statistiche relative all’entità del lavoro svolto, tenuto specificamente conto della sede e dell’ufficio presso cui risulta assegnato il magistrato, con loro proiezione comparativa rispetto a quelle delle medie nazionali e dei magistrati in servizio presso lo stesso ufficio…”.

La valutazione dei titoli affidata alla commissione copre pressoché tutta l’area della professionalità dei magistrati. Il Consiglio si trova nell’alternativa di “rifare il concorso”, riconsiderando la posizione dei candidati e variando la graduatoria della commissione, o di far prevalere i pareri dei consigli giudiziari o gli “ulteriori elementi di valutazione” acquisiti (ad esempio, vicende disciplinari), con un’opera di bilanciamento resa molto difficile dal divieto di procedere a giudizi globali, dovendosi attenere a “specifiche e determinate ragioni”. In entrambi i casi il suo ruolo è residuale, marginale ed eventuale.

Non si capisce perché, volendo seguire la via maestra di una intensificazione – opportuna e salutare – delle valutazioni di professionalità, non sia stato previsto che il Consiglio si possa avvalere della consulenza di esperti nella fase istruttoria delle pratiche di promozione o di conferimento di uffici direttivi, allo scopo di poter disporre di dati tecnico-giuridici da valutare e non già valutati. Qui sta il punto cruciale dell’intera questione. Se la valutazione di professionalità fosse un’operazione puramente matematica, meccanica, quantitativa, il suo “appalto” a commissioni tecniche avrebbe un significato accettabile, essendo il “timbro” finale del C.S.M. un mero atto certificativo della correttezza di un procedimento interamente vincolato a dati quantitativi non suscettibili di vere e proprie valutazioni. Se invece così non è (e infatti non è), allora questa sorta di outsoursing delle funzioni del Consiglio appare in contrasto con la ratio posta alla base dell’attribuzione costituzionale di competenza sulle promozioni. Gli estensori del progetto mostrano di rendersi conto del crinale molto delicato sul quale arriva la normativa proposta quando, con disarmante ingenuità, aggiungono che “i titoli vengono valutati in modo tale che, ove possibile, i componenti della commissione esaminatrice non conoscano il nominativo del candidato nel concorso per titoli” e gli stessi vengano presi in considerazione, nei concorsi per titoli e per esami, “solo in caso di esito positivo della prova di esame e la valutazione dei titoli incida in misura non inferiore al 50 per cento sulla formazione della votazione finale sulla cui base viene redatto l’ordine di graduatoria…”.

Come spesso accade, il diavolo si annida nei particolari. Una valutazione-giudizio affidata a commissioni esterne al C.S.M. su candidati noti per nome e cognome contravviene clamorosamente all’art. 105, che fu voluto dai Costituenti proprio per evitare che le valutazioni di carriera dei magistrati fossero affidate a soggetti diversi dal Consiglio superiore della magistratura, composto con quei precisi criteri previsti dalle norme costituzionali. Per aversi un giudizio tecnico-concorsuale del tutto neutro sarebbe necessario quanto meno che i candidati siano anonimi (come avviene nel concorso per l’accesso per le fondamentali prove scritte). Il che richiederebbe l’eliminazione o la marginalizzazione della valutazione dell’attività pregressa dei magistrati in servizio e l’assoluto predominio degli esami con prove scritte e orali.

L’imposizione generalizzata dei concorsi per titoli ed esami avrebbe però trasformato la giurisdizione da reale in virtuale (finti provvedimenti, finti processi etc.). S’è tentato quindi, in modo maldestro, di conciliare capra e cavoli, prevedendo un giudizio di professionalità fatto in concorsi per titoli su candidati anonimi “ove possibile” (sic!). L’aggiunta di tale “garanzia possibilistica” (mi si passi l’inevitabile ossimoro) è resa necessaria dalla consapevolezza della pratica impossibilità di celare l’identità dei magistrati concorrenti, visto che lo stesso d.d.l. prescrive giustamente che la valutazione abbia luogo “tenuto conto specificamente della sede e dell’ufficio presso cui risulta assegnato il magistrato”. Se uniamo tali elementi identificativi a quelli derivanti da particolari procedimenti, civili e penali, di grande rilevanza, dai quali sia possibile risalire ai magistrati che li hanno trattati, ci rendiamo conto di che razza di segreto si tratti! Per assurdo, allo scopo di evitare l’identificazione, si dovrebbero lasciar fuori dalla valutazione i processi più importanti e la considerazione dell’incidenza sulla qualità del lavoro della sede e dell’ufficio. Si dovrebbe, in altre parole, procedere alla comparazione con dati falsati fin dall’inizio, esponendosi ad ovvie censure di legittimità.

In definitiva, omettendo per brevità altre osservazioni di dettaglio, le promozioni dei magistrati dipendono, secondo questo d.d.l., prevalentemente dalla Scuola della magistratura e dalle commissioni di concorso e solo in via residuale dal Consiglio superiore. Poiché i provvedimenti relativi allo status dei magistrati sono attribuiti dall’art. 105 al Consiglio superiore della magistratura, lo spostamento della parte più considerevole di tale competenza al di fuori dello stesso appare in netto contrasto con la Costituzione. Le funzioni costituzionalmente attribuite ad un organo non possono essere trasferite, in tutto o in parte, ad altro organo con legge ordinaria, senza produrre una menomazione della sfera di attribuzioni dello stesso.

Il fatto che il C.S.M. abbia malamente esercitato negli anni decorsi la sua funzione valutativa della professionalità dei magistrati non è un buon motivo per sottrarre allo stesso gran parte di una competenza costituzionalmente attribuita. La magistratura ha mostrato negli ultimi anni di tenere in diversa considerazione rispetto al passato l’esigenza di controlli più efficaci e rigorosi sulla professionalità. Sono state avanzate proposte in questo senso da prendere in attenta considerazione; alcune prescrizioni sulle modalità da osservarsi per valutazioni effettive e non di comodo potrebbero essere date dalla legge ed incidere in modo sostanziale sull’iter delle pratiche relative alle promozioni.

Resta la considerazione di fondo che, in materie come questa, nessun meccanismo formale può sostituire un ethos mancante, come dimostra l’esperienza di tanti settori della pubblica amministrazione. Appare quanto meno dubbio che il sacrificio dell’indipendenza della magistratura, garantita dalle attribuzioni del C.S.M., possa “moralizzare” le carriere dei magistrati. Più realisticamente si potrà ottenere una subordinazione culturale e professionale dei magistrati dei gradi “inferiori” a quelli dei gradi “superiori”, oltre che ad una Scuola della magistratura, non prevista dalla Costituzione, definita dal d.d.l. “ente autonomo”, nel quale il C.S.M. è in netta minoranza, ma a cui vengono conferiti poteri che condizionano ex antele deliberazioni del massimo organo di garanzia costituzionale della magistratura.

9. Particolare inquietudine desta la norma del d.d.l. che include tra i criteri destinati a presiedere alle valutazioni di professionalità gli “esiti dei provvedimenti adottati”. Forse è una dei segnali più eloquenti dello “spirito gerarchico” che anima tutto il progetto. Il sistema delle impugnazioni non viene visto come la predisposizione di più gradi di giudizio allo scopo di fornire alle parti una maggiore garanzia di approfondimento delle controversie, le quali, come è noto da molti secoli, non presentano quasi mai aspetti univoci sia sul piano del fatto che su quello del diritto. L’appello e il ricorso per cassazione diventano occasione, secondo l’originale visione del d.d.l., per un “esame di profitto” dei giudici autori del provvedimento impugnato, con effetti rilevanti sulla loro futura carriera. Lo stesso dicasi per le richieste del pubblico ministero al giudice. Una normale divergenza interpretativa diventa motivo per penalizzare il giudice che ha emesso una sentenza annullata o riformata o il p.m. che non si vede accogliere una richiesta. Emerge sotto questo profilo la medesima cultura della conformità, ottenuta per via autoritaria in un sistema verticale-gerarchico, che stava alla base dell’originaria proposta di vietare, con minaccia di sanzioni disciplinari, l’interpretazione non letterale della legge e che oggi residua nella ambigua previsione di un illecito disciplinare derivante dall’adozione di “atti e provvedimenti che costituiscano esercizio di una potestà riservata dalla legge ad organi legislativi o amministrativi o ad altri organi costituzionali”. A parte l’oscurità e l’incompletezza della formulazione - che trascura stranamente le attribuzioni riservate ad organi costituzionali o ad altri poteri dello Stato dalla Costituzione – si può osservare che o ci trova di fronte ad un “atto abnorme”, extrasistematico, già previsto come autonoma causa di responsabilità disciplinare, oppure si tratta di materia controversa o controvertibile, come nella maggioranza dei conflitti di giurisdizione e di attribuzione, per la quale è previsto l’apposito rimedio del giudizio davanti alla Corte di cassazione e alla Corte costituzionale. Solo se l’una o l’altra dovessero rilevare l’abnormità dell’atto per il quale è stato sollevato il conflitto si potrebbe successivamente configurare una responsabilità disciplinare del giudice che lo ha emesso. Così come è scritta, la disposizione de qua autorizza invece a configurare un illecito disciplinare al di fuori dell’ipotesi dell’abnormità, quando cioè vi sia stata una normale controversia risoltasi, in ipotesi, sfavorevolmente al giudice il cui provvedimento è stato impugnato.

In questa sede non mi occupo ex professo del problema dei limiti dell’interpretazione giudiziale, ma non posso esimermi dal dire che sembra prevalere una concezione di tali limiti del tutto compenetrata con un’idea verticale e gerarchica del sistema giurisdizionale non solo in contrasto con la Costituzione italiana, ma con il movimento evolutivo di tutti i principali sistemi giurisdizionali dei Paesi europei di civil law, che tendono a liberarsi dall’impronta burocratica tipica della tradizione continentale.

Sulla stessa linea di perplessità si colloca la critica a quella previsione del d.d.l., nella quale si prescrive che il candidato, dopo aver superato le prove scritte del concorso per l’accesso in magistratura e prima di sostenere le prove orali, “debba essere positivamente valutato nei test di idoneità psico-attitudinale all’esercizio della professione di magistrato anche in relazione alle specifiche funzioni indicate nella domanda di ammissione”. A parte il fatto che non si precisa chi e come farà tale valutazione psico-attitudinale, suscita stupore l’idea stessa che vi possano essere “prove” di questo genere, dalle quali dedurre se un soggetto è “adatto” a fare il magistrato. Non si tratta di accertare lo stato di salute psico-fisica del futuro magistrato (verifica che viene effettuata anche oggi mediante idonea certificazione), ma di decidere sulle sue “attitudini” a fare il magistrato in generale e, in particolare, a fare il giudice o il pubblico ministero. Come si farà a valutare le sue potenziali imparzialità e correttezza, il suo senso della legalità, la sua attitudine a dare giudizi obiettivi etc.? Sarà valutata la sua “personalità” complessiva rispetto a parametri di “normalità” elaborati da qualche bravo psicologo aziendale? E come si farà a capire che un soggetto è “adatto”, ad esempio, a fare il pubblico ministero e non il giudice? Ci sarà uno strumento per misurare l’attitudine alla terzietà? Gli si chiederà se da bambino partecipava alle baruffe con i suoi compagni di scuola o se ne teneva sdegnosamente lontano?

Ci sarebbe solo da ridere, se non si presentasse il rattristante pensiero che tali test altro non sono che mezzi per ottenere in partenza una omologazione dei giovani aspiranti magistrati ad un modello soggettivo precostituito, subordinando la loro assunzione al placet di “esperti” (solo medici e psicologi o anche sociologi e altri scienziati sociali?) che non si limitano a valutare la loro sanità fisica e mentale, ma entrano nel merito della loro “attitudine” a svolgere funzioni giudiziarie. Un controllo preventivo volto all’omologazione va bene (entro certi limiti) per i quadri dirigenti di un’azienda, per un’accademia militare e comunque per un’organizzazione di tipo gerarchico e verticistico. Sembra invece in netto contrasto con un potere giudiziario diffuso, all’interno del quale l’omologazione non è un valore, ma un disvalore. La fondamentale funzione di nomofilachia della Corte di cassazione non può essere surrogata da strumenti di costrizione tecnico-burocratica all’uniformità. Come cittadino ho bisogno di credere che il giudice cui viene affidata la tutela dei miei diritti si determinerà secondo “scienza e coscienza”, nella inevitabile solitudine della decisione. Devo sempre poter sperare che la bontà dei miei argomenti lo possa convincere in mio favore, senza interferenze esterne ed interne. Ciò sarà possibile solo se il magistrato possiede una mente aperta, non conformista, pronta ad accettare orientamenti innovativi rispetto alla giurisprudenza dominante. Se dall’esame attitudinale emergesse una personalità poco incline al conformismo, che valutazione verrebbe data del soggetto osservato? Una preziosa risorsa per la giurisdizione o un fastidioso piantagrane?

Non entro in ulteriori particolari, che potrebbero essere ancora tanti, giacché il testo del citato d.d.l. è una vera miniera per possibili osservazioni critiche. Mi limito a concludere su questo punto che l’esprit complessivo di questo disegno di legge sembra improntato ad una concezione monista del nostro sistema costituzionale, cui si addice, per quanto riguarda la giurisdizione, il modello piramidale proprio della burocrazia tradizionale, considerato nel passato indispensabile strumento per la reductio ad unum di tutte le istituzioni pubbliche. Quanto tutto ciò si concili con il disposto dell’art. 107, comma 3, della Costituzione, non sembra essere stato al centro delle preoccupazioni di chi ha redatto e presentato questo progetto.

10. L’alternativa tra conformazione gerarchica e natura diffusa del potere giudiziario emerge al massimo grado di intensità se si prendono in esame gli uffici del pubblico ministero. Tralascio in questa sede di occuparmi delle problematiche connesse all’obbligatorietà dell’azione penale ed al ruolo del p.m. nel processo. Mi limito a qualche osservazione sulla struttura degli uffici giudiziari requirenti alla luce dello statuscostituzionale e ordinamentale dei magistrati appartenenti a tali uffici.

Bisogna innanzitutto chiarire se sia configurabile un potere autonomo, a sé stante, del pubblico ministero, distinto da quello giudiziario, o se vi sia tra l’organizzazione della magistratura nel suo complesso e l’organizzazione del pubblico ministero un rapporto di compenetrazione. Non deve trarre in inganno la dizione letterale usata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 462 del 1993, che si riferisce allo “intero potere del pubblico ministero”. In primo luogo perché nello stesso capoverso della medesima pronuncia si trova scritto che “la Procura ricorrente si caratterizza come l’organo del pubblico ministero che, nell’ambito del principio di soggezione soltanto alla legge, è abilitato a decidere con pienezza di poteri e senza interferenze di sorta da parte di altre istanze della pubblica accusa in ordine allo svolgimento di indagini finalizzate all’esercizio dell’azione penale…”. In secondo luogo perché il giudice delle leggi provvede direttamente a definire il pubblico ministero “organo inserito nel complesso del potere giudiziario” (sentenza n. 463 del 1993).

Le due affermazioni non sono in contrasto, come potrebbe apparire ad un esame superficiale. I poteri dello Stato sono formati da organi che variamente si inseriscono ed agiscono nei diversi cicli funzionali dell’ordinamento. Rispetto alle funzioni fondamentali della normazione, dell’attuazione e del controllo, ciascun organo può trovarsi a svolgere un ruolo in un ciclo funzionale ed un ruolo diverso in un altro ciclo funzionale. Il superamento della metafora dello Stato come “macroantropo”, in una prospettiva di recupero di una dimensione più squisitamente giuridica del sistema costituzionale – per la quale siamo indebitati con Hans Kelsen, a prescindere dall’adesione o meno alla teoria normativistica – porta con sé la relativizzazione di tutti gli status dei soggetti pubblici, i quali non esistono se non nei rapporti concreti istituiti dalle norme. Il pubblico ministero assume quindi una posizione diversa se lo guardiamo inserito nella struttura dell’ufficio cui appartiene (o nella magistratura requirente nel suo complesso) o se lo prendiamo in considerazione nel processo. Senza operare arbitrarie trasposizioni da un contesto istituzionale ad un altro, bisogna andare a vedere da vicino l’operatività dei principi costituzionali supremi nei contesti specifici.

Partendo dalla fondamentale precisazione della Corte costituzionale che l’obbligatorietà dell’azione penale non è un valore semplice, ma il punto di confluenza di diversi principi contenuti nella Costituzione, si comprende come tutta l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero debba rispondere a quattro imperativi differenziati, la cui convergenza non è facile e continua ad essere oggetto di progressivi aggiustamenti normativi: a) la tutela dei diritti dei cittadini contro i reati (art. 24, comma 1, Cost.); b) l’indipendenza dei magistrati del pubblico ministero (art. 107, comma 4, Cost.); c) il principio di eguaglianza formale e sostanziale (art. 3, commi 1 e 2, Cost.); d) il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, comma 1, Cost.). La lesione di uno di questi quattro principi implica una ricaduta, diretta o indiretta, sull’effettività dell’obbligo di cui all’art. 112 Cost., così come, viceversa, l’omessa o insufficiente osservanza di tale obbligo determina, direttamente o indirettamente, la lesione di uno o più dei suddetti principi.

Per questa necessaria connessione, nel valutare l’idoneità di un modello organizzativo a soddisfare le prescrizioni fondamentali della Costituzione, bisogna, in questo come in tanti altri campi, pervenire ad un ragionevole bilanciamento di principi astrattamente validi, ma potenzialmente in conflitto tra loro. La stessa operazione di bilanciamento non è assiologicamente neutra, ma, al contrario, orientata dalla sintesi già operata dalla Costituzione, che individua l’amalgama dei quattro principi suddetti nell’obbligatorietà dell’azione penale. In altre parole, la Costituzione impone di attuare il massimo possibile di realizzazione pratica dell’obbligatorietà con il minimo sacrificio di ciascuno dei principi de quibus.

Per motivazioni che non riproduco, per brevità, in questa sede (e che sono contenute nella relazione al Convegno di Udine dell’associazione tra gli studiosi del processo penale, in corso di svolgimento in questi stessi giorni) mi sembra più coerente con il catalogo di principi sulla giurisdizione contenuto nella Costituzione italiana la concezione, elaborata principalmente da Mario Chiavario, del pubblico ministero “organo di giustizia”, che non può preordinare le sue indagini soltanto ad ipotesi accusatorie, come è confermato dall’art. 358 c.p.p., troppo spesso dimenticato dai magistrati inquirenti e fatto oggetto ingiustificatamente di pesanti ironie. Se tale deve essere la natura del pubblico ministero, è necessario che l’ordinamento preveda severi ed efficaci controlli sulla sua attività, allo scopo di evitare e reprimere deteriori fenomeni di protagonismo accusatorio, di messianesimo giudiziario e di identificazione con la polizia, talvolta superata per zelo inquisitorio. Si tratta di cattive tendenze, contrarie allo spirito ed ai principi della Costituzione e del codice di rito vigente, per contenere le quali è necessario che l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero sia tale da favorire un efficace coordinamento delle attività e delle iniziative assieme ad una responsabilizzazione dei soggetti appartenenti agli uffici medesimi.

11. L’idea che la soluzione ottimale del problema dell’organizzazione del pubblico ministero sia l’assorbimento dei magistrati requirenti in una piramide gerarchica, con forti poteri di supremazia affidati ai capi degli uffici di procura, mi sembra fallace.

In primo luogo, come già si è accennato prima, la gerarchia è in palese contrasto con l’art. 107, comma 3, Cost., nel quale è scritto che “i magistrati” (e quindi non solo i giudici in senso stretto) si distinguono fra loro solo per diversità di funzioni. È ovvio che diversità di funzioni implica che, nell’ambito di quanto è consentito dalla legge, vi siano interazioni tra magistrati e possibili atti di “amministrazione della giurisdizione” che incidono sulla posizione dei magistrati stessi e sulle regole di trattazione dei procedimenti. Ciò avviene negli uffici giudicanti con la formazione delle tabelle e con i provvedimenti di applicazione, supplenza e quant’altro da parte dei capi degli uffici. Ciò non può non avvenire negli uffici del pubblico ministero per quanto riguarda la distribuzione degli affari da trattare. Non credo sia seriamente contestabile il potere-dovere del procuratore della Repubblica di organizzare il lavoro all’interno dell’ufficio, individuando i singoli sostituti cui affidare i procedimenti. Sembra da condividere l’orientamento del legislatore che, nel 1998, in occasione dell’istituzione del giudice unico, ha introdotto l’art. 7 ter nella legge sull’ordinamento giudiziario, nel quale si stabilisce che il C.S.M. “determina i criteri generali per l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero e per l’eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro”. Si sono poste così le basi per l’estensione, legislativamente prevista, del sistema tabellare, opportunamente adattato, agli uffici delle procure.

Lo “spirito” del sistema tabellare, valido per tutta l’organizzazione giudiziaria, è quello di impedire pericolose discrezionalità nell’individuazione dei magistrati che dovranno trattare i singoli affari, nel solco del principio del giudice naturale sancito dall’art. 25, comma 1, della Costituzione. Muovendosi in questo contesto culturale e istituzionale, il C.S.M., nelle sue circolari biennali sull’organizzazione degli uffici giudiziari, ha stabilito una serie di regole per infrenare la discrezionalità dei dirigenti e per garantire, al contempo, una gestione efficiente degli uffici stessi (ultima in ordine tempo la circolare per il biennio 2004/2005, approvata con delibera del 18 dicembre 2003).

La normativa consiliare si basa sulla legislazione vigente, che riconosce ai sostituti un certo margine di autodeterminazione nell’ambito dell’ufficio, in specie nei rapporti con il dirigente. Un’autonomia piena nell’udienza (art. 53 c.p.p.) un’autonomia attenuata nella fase delle indagini preliminari (art. 70 O.G. nel testo risultante dalla modifica operata con il D.P.R. n. 449 del 1988).

La tradizionale intercambiabilità dei sostituti, nominabili e revocabili liberamente dal dirigente dell’ufficio, si converte, secondo la normativa attuale, in una tendenziale stabilizzazione, confermata dall’art. 3 delle norme di attuazione del c.p.p., il quale impone ai capi degli uffici di curare che, ove possibile, alla trattazione del procedimento provvedano, per tutte le fasi del giudizio, il magistrato o gli stessi magistrati originariamente designati. La stabilizzazione risponde sia alla garanzia dell’indipendenza dei singoli magistrati sia al principio del buon andamento, giacché richiede che un procedimento sia trattato da quei magistrati che si presume ne abbiano più approfondita conoscenza. Preferisco il termine “stabilizzazione” a quello più diffuso di “personalizzazione” perché quest’ultimo può essere fonte di equivoci.. L’azione penale non si personalizza mai, poiché spetta al pubblico ministero in quanto organo e non a singole persone. Altra questione sono le regole per individuare i soggetti in concreto assegnatari di singoli procedimenti. Sembra più esatto dire che la competenza all’esercizio dell’azione penale spetta alla procura nel suo complesso, all’interno della quale sarà individuata, di volta in volta, secondo regole obiettive, la persona fisica del magistrato incaricato di trattare il singolo affare.

Si fanno strada, nell’organizzazione degli uffici del p.m., elementi non trascurabili di collegialità, come dimostra lo stesso dettato legislativo, che incoraggia la costituzione di “gruppi di lavoro”, i cosiddetti pool, la cui positiva esperienza in molti campi delle indagini penali non può essere offuscata dalla possibilità di contrasti, che sono sempre possibili all’interno di qualunque struttura.

La scomparsa del vincolo gerarchico non porta necessariamente ad una organizzazione atomistica, ma, al contrario, all’imbrigliamento entro regole e prassi condivise dell’atomismo dei procuratori, meno diffuso quantitativamente, non meno irrazionale dal punto di vista della cultura della uniformità, ma più rischioso per l’equilibrio istituzionale, poiché concentra nelle mani di un gruppo relativamente esiguo di soggetti un potere enorme. Più si accumula il potere requirente nelle mani di pochi soggetti, più aumenta la necessità di unificarli a livello nazionale, al servizio di una comune “politica criminale” che, proprio per essere una politica, non può che appartenere al Governo responsabile verso il Parlamento.

Non si può conciliare l’inconciliabile,. O si opta per un sistema di collegialità controllata e coordinata degli uffici del pubblico ministero nell’ambito del sistema giudiziario complessivo, all’interno del quale possono sorgere antinomie, cui è possibile porre rimedio, nei limiti del possibile, con strumenti giurisdizionali e di amministrazione della giurisdizione non volontaristici, oppure si sostiene il “ritorno all’antico”, alla buona vecchia gerarchia politicamente orientata, capace di sostituire all’errore o all’abuso dei singoli l’errore o l’abuso programmato ed imposto. La ricerca di “terze vie” porta inevitabilmente a costruzioni bizzarre, che vivono l’espace d’un matin.

12. Da quanto detto sinora si possono ricavare criteri di valutazione del d.d.l. delega, più volte citato, per quanto riguarda la struttura degli uffici del pubblico ministero.

Secondo tale progetto, il procuratore della Repubblica non si limita a determinare i criteri per l’organizzazione dell’ufficio e quelli di assegnazione degli affari ai magistrati facenti parte del medesimo, ma può indicare “per quali tipologie di reato riterrà di adottare meccanismi di natura automatica”. Viene quindi lasciata alla discrezionalità di assegnazione del capo dell’ufficio quella fascia di reati per i quali lo stesso ritiene di dover decidere caso per caso. Non occorrono molti commenti per mettere in rilievo che una simile previsione apre larghi spazi a comportamenti arbitrari e parziali, che non possono essere neutralizzati dal C.S.M., al quale devono essere comunicati i criteri di scelta, per il semplice fatto che lo stesso d.d.l. autorizza il procuratore ad espungere alcuni reati dall’ambito dei criteri predefiniti e l’indicazione di questa o quella tipologia non può pertanto essere contraddetta o sindacata dal Consiglio, senza che quest’ultimo compia una scelta discrezionale ancora più inammissibile di quella del dirigente. Altra cosa sarebbe invece la previsione del potere del procuratore di trattare personalmente una data tipologia di procedimenti o di derogare, con atto motivato e dopo un confronto collegiale all’interno dell’ufficio, ai criteri di distribuzione, a causa di particolari, gravi motivi che attengono alla tutela dell’imparzialità delle indagini e dell’effettività dell’esercizio dell’azione penale.

La stessa disposizione prevede inoltre che il procuratore determini i criteri generali cui i magistrati addetti all’ufficio devono attenersi, oltre che nell’impiego della polizia giudiziaria e nell’utilizzo delle risorse finanziarie e tecnologiche dell’ufficio, anche nella “impostazione delle indagini”. Si prevede inoltre che “gli atti di ufficio che incidano o richiedano di incidere su diritti reali o sulla libertà personale siano assunti previo assenso del procuratore della Repubblica o di un suo delegato”.

Da notare la curiosa equiparazione dei tutela dei diritti reali a quella della libertà personale (in quest’ordine indicate nel testo), che ricorda tanto le teorie proto-liberali del Settecento e dell’Ottocento sulla finalizzazione generale dell’ordinamento alla tutela dei due valori fondamentali, considerati uguali e inscindibilmente connessi, della proprietà privata e della libertà individuale. A parte questa notazione, lascia molto perplessi la reintroduzione di una figura di procuratore che sembra ricavata a contrario dai principi costituzionali e dalle leggi che, pur in modo disorganico e rapsodico, avevano dato loro attuazione. I sostituti appaiono, nelle disposizioni contenute in questo d.d.l., meri bracci operativi del procuratore, con possibile discapito anche del principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.; il procuratore infatti dovrebbe essere onnisciente e onnipresente. Poiché ciò non sarà ovviamente possibile – coma sa chiunque abbia una lontana idea della massa di lavoro che grava su una procura di medie dimensioni – il risultato pratico rischia di essere che la personale interferenza del dirigente si verificherà solo in alcuni procedimenti dallo steso selezionati, con buona pace dell’uniformità dell’esercizio dell’azione penale e della sua stessa obbligatorietà.

In termini generali e di sistema, si può osservare che la sterilizzazione dei sostituti fa crescere a dismisura il potere dei dirigenti e, “per li rami”, dei vertici della magistratura requirente, con la conseguenza paradossale che la bilancia dei poteri si sposta in direzione di quello giudiziario, reso più compatto e agguerrito da una concentrazione di poteri in capo ad un limitato numero di soggetti (i capi degli uffici). È facile immaginare che, dopo l’eventuale approvazione ed applicazione di questa nuova legge, sorgerà ben presto un movimento per limitare e controllare il potere dei procuratori, resi peraltro ancora più invulnerabili da una carriera separata, che li svincolerebbe dalla valutazione di altri magistrati estranei alla magistratura requirente (si veda, in proposito, la composizione delle commissioni di concorso previsti dal d.d.l. per la magistratura requirente).

Si avrebbe, forse troppo tardi, la conferma che l’alternativa vera negli ordinamenti contemporanei è quella tra un potere giudiziario requirente diffuso e indipendente (come quello giudicante) ed un sistema ispirato alla discrezionalità dell’azione penale ed al suo naturale controllo politico. Tentare estemporanee ed arrischiate ibridazioni da una parte aumenta la confusione e l’inefficienza del servizio giudiziario, dall’altra crea le premesse per una eterogenesi dei fini, cui spesso nella storia vanno incontro incauti riformatori che creano, senza avvedersene, armi potenti che potranno essere usate contro di loro. Di fronte allo ius condendum, il compito dei giuristi è solo quello di segnalare le compatibilità, la coerenza sistemica e la congruità tecnica delle disposizioni proposte. La responsabilità storica delle decisioni appartiene al Parlamento.

13. L’art. 110 Cost. riserva al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Se si guarda al complesso delle norme costituzionali che disciplinano il sistema giudiziario, si possono distinguere tre livelli di attività diverse, ma complementari: a) la giurisdizione in senso stretto; b) l’amministrazione della giurisdizione; b) la gestione dei servizi relativi alla giustizia, che potremmo definire l’amministrazione per la giurisdizione. La linea di demarcazione tra le funzioni, di cui ai punti b) e c), si può tracciare se si pensa che la Costituzione ha scorporato dalle funzioni amministrative strumentali all’esercizio della giurisdizione quelle direttamente connesse allo status dei magistrati e le ha quindi opportunamente affidate ad un organo di garanzia.

Il Ministro della giustizia riassume in sé, oltre che la competenza organizzativa di cui sopra, l’istanza fondamentale del controllo politico-democratico sulla magistratura - nel rispetto delle potestà decisorie del C.S.M. – che costituisce uno degli anelli della catena che unisce la giurisdizione alla sovranità popolare. In conformità a questo ruolo del Ministro, alcune norme legislative attribuiscono allo stesso “l’alta sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico Ministero” (art. 13 R.D.Lgs: n. 511 del 1946), nonché la facoltà di richiedere ai capi di corte informazioni sul conto dei magistrati (art. 56 D.P.R. n. 916 del 1958). Per svolgere le sue funzioni di sorveglianza, il Ministro si avvale dell’Ispettorato generale costituito presso il Ministero della giustizia. La legge istitutiva del C.S.M. (art. 15) dà facoltà al Ministro di fare richieste nominative di magistrati, allo scopo di destinarli al Ministero Il C.S.M. è tenuto a collocare fuori ruolo i magistrati.

La storia dei rapporti tra Ministro della giustizia e magistratura (ivi compreso il C.S.M.) è stata molto travagliata negli ultimi decenni. Dopo la cancellazione (ad opera della già ricordata sentenza n. 168 del 1963 della Corte costituzionale) del condizionamento del Ministro sui lavori del C.S.M. iniziò una difficile convivenza tra l’organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura e l’organo politico responsabile verso il Parlamento. La stessa sentenza del giudice delle leggi precisa che l’interpretazione dell’art. 110 Cost. non può essere restrittiva, nel senso di attribuire al Ministro solo i servizi inerenti alle attività svolte dal personale amministrativo, ma deve necessariamente ricomprendere ogni profilo organizzativo riguardante l’attività giudiziaria, nonché il funzionamento degli uffici “in realazione all’attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti”. Conferma di questa posizione non marginale del Ministro si trae, ad avviso della Corte, dalla titolarità dell’azione disciplinare, a questo attribuita dall’art. 107, comma 2, Cost., e dalla considerazione che le competenze del Guardasigilli, e gli oneri finanziari relativi, impegnano la responsabilità politica dello stesso come esponente del Governo.

Nell’arco delle attribuzioni relative allo status dei magistrati non esiste, a diritto vigente, una concorrenza tra Ministro e C.S.M., tranne che per la nomina dei titolari degli uffici direttivi. Lo ha chiarito la Corte costituzionale (sentenza n. 44 del 1968), che ha qualificato come “dovere giuridico” l’emanazione, da parte dell’Esecutivo, di appositi decreti che adottino integralmente il contenuto delle deliberazioni dell’organo di garanzia.

Se si mettono a raffronto le norme costituzionali sul Ministro della giustizia e sul C.S.M., si trae la conclusione che esiste una scala di intensità della partecipazione dell’uno o dell’altro ai singoli procedimenti proporzionata alla natura degli interessi affidati dalla Costituzione a ciascuno dei due. Vi sono procedimenti in cui prevale il valore dell’indipendenza (ad esempio, promozioni e trasferimenti); ve ne sono altri in cui prevale invece l’aspetto gestionale-organizzativo (ad esempio, creazione, utilizzo e distribuzione delle risorse finanziarie, amministrative e strutturali).

Vi sono alcune competenze, nella quali confluiscono in misura considerevole aspetti di tutela dell’indipendenza e aspetti di efficienza degli uffici, che richiedono pertanto la convergenza di volontà del C.S.M. e del Ministro. Caso rilevante è appunto la nomina dei titolari degli uffici direttivi, che non può basarsi soltanto sulla professionalità strettamente giurisdizionale dei magistrati, ma coinvolge la loro attitudine organizzativa. Non ripercorro in questa sede vicende note, che hanno attirato l’attenzione della dottrina giuridica e dell’opinione pubblica nazionale. Mi limito a rilevare che il “concerto” tra Ministro e C.S.M., previsto dall’art. 11, comma 3, della legge n. 195 del 1958, rappresenta, secondo la Corte costituzionale, una proiezione legislativa necessaria del doveroso bilanciamento dei valori sottesi agli artt. 105 e 110 Cost., unita al potere decisorio finale spettante al Consiglio (sentenza n. 379 del 1992).

Purtroppo la via tracciata dalla Corte non ha eliminato le occasioni di frizione tra i due organi (v., per un altro conflitto di attribuzione in materia, sentenza n. 380 del 2003).

A mio modesto parere, la situazione di incertezza, che genera conflitti, potrà essere rimossa da due complementari riforme legislative: a) la disciplina legislativa del procedimento di concertazione, in modo da evitare comportamenti ostruzionistici da entrambe le parti; b) la trasformazione dell’organizzazione giudiziaria, sottraendo ai capi degli uffici gran parte delle incombenze amministrative, che non siano di stretta amministrazione della giurisdizione (tabelle, applicazioni, supplenze etc.,), allo scopo di trasferire tutti i compiti di gestione a funzionari e dirigenti non appartenenti all’ordine giudiziario, posti in relazione con un uffici ministeriali, parimenti composti da funzionari e dirigenti scelti con puri criteri di managerialità. Si otterrebbero, con questa seconda misura, due effetti combinati: il primo sarebbe l’incremento del grado di efficienza dell’amministrazione della giustizia nel suo complesso; il secondo sarebbe una più completa attuazione del disegno costituzionale della giurisdizione, che fonda l’indipendenza della magistratura sulla rigorosa delimitazione dell’ordine giudiziario, cui non dovrebbero andare funzioni amministrative se non per lo stretto indispensabile inerente allo status dei magistrati.

14. Il d.d.l. all’esame del Senato contiene, sulle questioni sopra ricordate, alcune novità positive e altre meno condivisibili.

L’introduzione della temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi (quattro anni rinnovabili per altri due, dopo verifica da parte del C.S.M. e previo parere del Ministro per i direttivi, sei anni per i semidiretivi) risponde ad un’esigenza da tempo avvertita e segnalata: evitare la cristallizazione di posizioni di potere e di responsabilità nella stessa sede e nello stesso ufficio, senza peraltro che sussistano adeguati mezzi per rimediare ad eventuali (e non infrequenti purtroppo) manifestate inadeguatezze rispetto all’incarico.

A questa misura si affianca, nel progetto governativo, la previsione di principi e criteri direttivi per realizzare il decentramento su base regionale del Ministero della giustizia. Si tratta di indirizzo da condividere, se si riferisce, come detto del d.d.l., al personale amministrativo, alla formazione dello stesso, ai sistemi informativi automatizzati, alle risorse materiali, ai beni e servizi, alle statistiche.

In tema di decentramento, va segnalata positivamente l’apertura dei consigli giudiziari a componenti esterne alla magistratura “togata”, anche se si deve ricordare che il rapporto tra “laici” e “togati” fissato dalla Costituzione per il C.S.M. dovrebbe essere riproposto per i consigli giudiziari. Il progetto invece altera questo rapporto, arrivando, in taluni casi, a prevedere la componente togata in minoranza, creando una asimmetria con il massimo organo di garanzia che potrebbe produrre effetti di scollamento tra centro e periferia del sistema di amministrazione della giurisdizione.

Qualche dubbio suscita la previsione di un “monitoraggio”, affidato alle direzioni generali regionali o interregionali, “dell’esito dei procedimenti, in tutte le fasi e gradi del giudizio, al fine di verificare la sussistenza di rilevanti livelli di infondatezza giudiziariamente accertata della pretesa punitiva manifestata con l’esercizio dell’azione penale o con i mezzi di impugnazione ovvero di annullamento di sentenze per carenze o distorsioni della motivazione, ovvero di altre situazioni inequivocabilmente rivelatrici di carenze professionali”. Ben vengano tutte le rilevazioni sulla “qualità” del lavoro dei magistrati, purché non messe al servizio di quella parificazione tra le fisiologiche vicende dei provvedimenti, nel sistema delle impugnazioni e nei rapporti tra pubblico ministero e giudice, e valutazioni sulla carriera o addirittura sulla responsabilità disciplinare. Guai se il magistrato che emana una sentenza o una richiesta si ponesse il problema di evitare a tutti costi la riforma o il rigetto delle stesse! Ci sarebbe il rischio di un conformismo di massa, le cui principali vittime sarebbero le parti in giudizio.

Un’anomala incidenza dell’amministrazione ministeriale sulla giurisdizione potrebbe derivare inoltre dal titolo di preferenza accordato dal d.d.l. in questione ai magistrati che abbiano ricoperto incarichi di diretta collaborazione con il Ministro e quelli di capo, vice-capo e direttore generale di dipartimento presso il Ministero della giustizia, ai fini del conferimento degli uffici direttivi e semidirettivi dell’organizzazione giudiziaria. L’introduzione di una simile rigidità, in base alla quale la pregressa esperienza ministeriale non sarà solo un elemento valutabile ai fini della scelta, ma un titolo preferenziale fissati direttamente dalla legge, può condurre, nel tempo, ad una “corsia privilegiata” di magistrati, scelti con piena discrezionalità dal Ministro, che svolgano per un certo tempo funzioni amministrative alla sue dipendenze e rientrino successivamente nella giurisdizione, andando ad occupare uffici direttivi giudicanti e requirenti. Se pensiamo ai poteri previsti dal progetto per i capi delle procure, non è azzardato ipotizzare che si aprirebbe in tal modo la possibilità di “occupare” molte procure con magistrati graditi al potere politico, posti peraltro in condizione di controllare in modo ferreo l’attività dei sostituti.

Forti riserve devono pure manifestarsi sul potere attribuito a Ministro di ricorrere al TAR del Lazio contro i conferimenti di uffici direttivi effettuati in difformità agli orientamenti dallo stesso evidenziati nella fase di concertazione. Non si capisce se si vuole aggiungere tale mezzo di impugnazione alla possibilità attuale di sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, o se si vuole addirittura sostituire il ricorso al TAR a quello diretto al giudice costituzionale. Nella seconda ipotesi, tale facoltà sembra in contrasto con la Costituzione, in quanto si vorrebbe con legge ordinaria limitare la sfera di attribuzioni della stessa Corte costituzionale. Nella prima ipotesi, sarebbe difficile individuare nel Ministro una funzione generale di controllo della legalità degli atti amministrativi del Consiglio al di fuori della lesione delle prerogative costituzionalmente attribuite allo stesso e che risultano chiaramente individuate dall’art. 110 della Costituzione.

Sulle competenze del Ministro nel processo disciplinare, configurate nel suddetto d.d.l., rimando alle apposite relazioni.

15. Qualche considerazione infine sul principio di unità della giurisdizione contenuto nell’art. 102, comma 1, della Costituzione. Purtroppo, come è noto, tale principio è stato scarsamente attuato nell’ultimo cinquantennio, per resistenze inerziali, diffidenze corporative, fraintendimenti concettuali. Mi sembra di dover ribadire in questa sede quanto ho ripetutamente affermato in altri scritti, cui per brevità rimando per più ampie argomentazioni. La pluralità delle giurisdizioni, intese come rami specifici dell’unitaria funzione di applicazione della legge da soggetti posti in posizione di indipendenza rafforzata e garantita, può essere mantenuta, a patto che si realizzi l’unificazione dello status di giudice, anche con la uniformizzazione delle regole deontologiche e della giurisprudenza disciplinare. La recente sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale relativa al riparto della giurisdizione, pur riproponendo la centralità della vetusta differenza tra diritti soggettivi ed interessi legittimi (croce e delizia di tante generazioni di giudici avvocati), non appare di alcun ostacolo ad una coraggiosa riforma del sistema giurisdizionale italiano che abbatta finalmente storici steccati, che avevano ragion d’essere in tempi passati, quando le posizioni reciproche dei cittadini e della pubblica amministrazione erano certamente diverse.

Non mi addentro sull’argomento (anche per evitare le solite reazioni indignate, non sempre disinteressate, dei fautori dell’attuale compartimentazione), ma mi limito a segnalare ancora una volta l’esigenza di completare il quadro costituzionale, creando un’unica figura di magistrato, pur nella possibile specializzazione degli organi giudiziari e dei giudici che li compongono. Se il Governo avanzasse un’iniziativa legislativa di riforma in questo senso, penso che darebbe un contributo consistente all’attuazione della Costituzione e ad una migliore e più compiuta tutela dei diritti dei cittadini.

(08/11/2004)

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