Osservazioni aggiuntive al parere espresso

di Fulco Lanchester

Audizione del 15 Novembre 2006

Sommario: 1-Premessa-2- La questione ermeneutica -3- La scelta del legislatore e l'inesistenza di un potere emendativo dell'amministrazione - 4- La palese violazione di garanzie costituzionali - 5-Conclusioni-

1-Premessa-Mi si permetta , prima di tutto , di ringraziare il Comitato inquirente che ha avuto la gentilezza di consultarmi nel corso di questa serie di audizioni .
Ribadisco in questa sede quanto affermato a suo tempo, ossia che tra gli artt. 16 e 17 del Decreto legislativo 20 dicembre 1993 n.533 T.U. per le leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica esiste una difformità nel meccanismo di ripartizione dei seggi nel caso la coalizione di liste o la lista vincente abbia o meno ottenuto il 55% dei seggi . Nel primo caso la ripartizione avviene tra le liste che abbiano ottenuto il 3% dei voti validi espressi ; nel secondo questa previsione viene meno, eliminando ogni soglia di sbarramento.
Nel parere, da me rilasciato prima che gli Uffici elettorali regionali esprimessero le proprie determinazioni, concludevo che la ragione che aveva portato a questa difformità non rilevava in sede di applicazione, la quale doveva derivare da un ' interpretazione strettamente letterale delle disposizioni, capace di fornire risultati esaustivi e coerenti .
In questa sede dopo aver letto il resoconto dei lavori della Giunta e le ulteriori memorie presentate vorrei aggiungere alcune osservazioni .

2-La questione ermeneutica - Il problema nascerebbe da una svista del legislatore, che si sarebbe dimenticato un passaggio nelle fasi concitate dell'approvazione della legge 270 /2005 . Ciò viene in sostanza suggerito dai pareri favorevoli alla parte resistente (Turigliatto) , che richiamano più volte il drafting legislativo non commendevole degli ultimi mesi dell'anno scorso. A pagina 5 del parere del prof. Luciani si parla, infatti, di un "drafting legislativo che ....lascia alquanto a desiderare ", mentre in quello del prof. Ceccanti lo si definisce in vario modo : "imperfetto", "non felice","effettivamente scadente","incerto". Entrambi pareri "pattinano" ,però, tra l'affermazione che l'interpretazione letterale sarebbe favorevole alla tesi da loro sostenuta e lo sforzo - rilevato anche dal Sen. Manzione- di adottare criteri ermeneutici alternativi (da quello sistematico e logico-teleologico di Luciani a quello sistematico - finalistico di Ceccanti).

A me pare evidente che questi scivolamenti verso altri tipi di interpretazione al di fuori di quello letterale si fondino sull'impossibilità di negare la succitata divergenza tra gli artt. 16 e 17 del T.U. e sulla necessità di ricorrere ad una inammissibile interpretazione di tipo creativo. Una simile impostazione cozza, infatti, contro i più elementari canoni ermeneutici (ripresi in modo limpido dal Prof. Vassalli) e, sopratutto, contrasta in modo palese sia con le garanzie costituzionali poste a difesa delle competenze legislative in un ordinamento democratico - pluralista , sia con la natura delicatissima del settore elettorale.

3-La scelta del legislatore e l'inesistenza di un potere emendativo dell'amministrazione - Mi addentro in un'area in cui mi ero rifiutato di entrare a suo tempo .
Sempre all'interno della necessità di applicare l'interpretazione letterale , intendo sottolineare perlomeno due elementi .
In primo luogo ritengo che la cosiddetta svista rappresentata dalla formulazione dell'art. 17 costituisca una vera e propria scelta del legislatore, derivante da un'analisi consapevole dei costi/benefici tra non approvazione del provvedimento e proposizione di emendamenti correttivi. Il drafting definito non efficiente ha prodotto nel corso del procedimento legislativo una serie di disposizioni che disegnano un meccanismo perfettamente funzionante dal punto di vista pratico . Il legislatore venne ,nel corso dei lavori , avvertito dagli uffici e dai protagonisti del procedimento che la difformità rilevata tra artt. 16 e 17 poteva essere sanata con un ulteriore passaggio parlamentare , ma per ragioni di tempo la maggioranza parlamentare , che stava innovando le regole elettorali al limite della legislatura, decise di non farlo .
Il legislatore scelse , dunque, in maniera consapevole un particolare tipo di meccanismo di trasformazione in seggi capace di funzionare e respinse l'alternativa di operare opportuni emendamenti , che gli avrebbero fatto rischiare la reiezione dell'intero disegno di legge.
Con l'approvazione del testo da parte delle Camere e la promulgazione della legge 270/2005 il testo della stessa ha assunto una propria autonomia e compito di coloro che la devono utilizzare non è quello di farla funzionare secondo lo schema teorico dell'originario proponente o sulla base della "cornice sistematica e finalistica della legislazione elettorale della transizione" , ma sulla base delle disposizioni risultanti nel documento finale .
In secondo luogo, la questione sottoposta al vostro vaglio suscita forte preoccupazione ed allarme per la vulnerazione del dettato costituzionale sia in materia di competenze , sia per quanto riguarda la fruizione dei diritti di partecipazione politica .
Nel corso della fase preparatoria delle elezioni politiche generali di quest'anno il Ministero dell'Interno ha suggerito, infatti, di interpretare le disposizioni dell'art. 17 come se il legislatore ordinario avesse operato le correzioni di cui sopra attraverso un'opportuna procedura emendativa, con un effetto a cascata che ha condotto all'apertura del contenzioso di cui siamo testimoni. Ne è derivata una vera e propria invasione di campo "amministrativa" nelle prerogative parlamentari, che segnala una pericolosa tendenza alla violazione di competenze costituzionalmente stabilite.

4-La palese violazione di garanzie costituzionali - Il caso a voi sottoposto non costituisce quindi - a mio avviso- un mero episodio di cattiva redazione di un documento giuridico avente afficacia normativa , con annessa disputa interpretativa . Ci si trova ,invece, più o meno consapevolmente di fronte alla violazione di principi fondamentali dell'ordinamento democratico in una materia delicatissima come quella relativa al sistema elettorale in senso stretto, destinata a distribuire le carte fra i contendenti nell'arena sulla base di precisi standard di affidabilità.
I motivi di violazione sono perlomeno due: in primo luogo , organi estranei al potere legislativo si sono implicitamente arrogati la funzione emendativa o di correzione di supposti errori procedimentali, esistendo in argomento una competenza parlamentare, particolarmente rafforzata dalla previsione di riserva d'assemblea per la materia elettorale (art. 72,comma 4); in secondo luogo , attraverso questo intervento si è finito per incidere sulla parte dei diritti fondamentali relativi alla partecipazione politica ed in particolare all'eleggibilità (art. 51 Cost.).

5-Conclusioni- Vorrei terminare in maniera sintetica. Innanzitutto, ribadisco che nel caso sottoposto alla Vostra attenzione non valgono ,dunque, le interpretazioni sistematiche o finalistiche della "transizione", che rischiano di richiamare canoni ermeneutici da anni Trenta. Le soluzioni alternative all'interpretazione letterale si prospettano come una correzione degli errori del legislatore per via amministrativa e rischiano di essere semplicemente devastanti per uno Stato di diritto democratico . Esse attribuiscono la possibilità di "rimediare" agli eventuali errori del legislatore , o peggio a sopraggiunti interessi del potere esecutivo, suggerendo l'interpretazione migliore ai soggetti preposti alle varie fasi del procedimento elettorale .
L'episodio , già verificatosi in situazione e forme invero molto differenti per la legge elettorale della Camera del 1993, costituisce una conferma dei segnali preoccupanti , che coinvolgono - da parecchi anni - l'intero procedimento elettorale nel nostro ordinamento . Sulle ragioni di una simile situazione ,che in questo caso a ragione si connette alla "transizione infinita " del sistema politico costituzionale italiano , non voglio però annoiarvi in questa sede ,preferendo allegare un contributo su I diritti di partecipazione politica nell'innovazione istituzionale incrementale italiana.

(17 novembre 2006)