XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 2148



Onorevoli Colleghi! - Il legislatore ordinario nei lontani anni cinquanta ha affrontato con estrema radicalità la questione della ineleggibilità alle cariche elettive parlamentari di coloro che, per la qualità rivestita nell'ambito delle imprese commerciali fossero in rapporto di affari o di concessione o di autorizzazione amministrativa con lo Stato.

In tal senso l'articolo 10, primo comma, numero 1), del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, dispone che non sono eleggibili "coloro che in proprio o in qualità di rappresentanti legali di società o di imprese private risultino vincolati con lo Stato per contratti di opere o di somministrazioni, oppure per concessioni o autorizzazioni amministrative di notevole entità economica, che importino l'obbligo di adempimenti specifici, l'osservanza di norme generali o particolari protettive del pubblico interesse, alle quali la concessione o la autorizzazione é sottoposta".

E' stato ritenuto costantemente in sede di interpretazione che la citata norma di cui all'articolo 10 del testo unico vada riferita "alla concessione ad personam e quindi, se non c'é titolarità della persona fisica, non si pone alcun problema di eleggibilità, pur in presenza di eventuali partecipazioni azionarie". Questa interpretazione della norma individua come cause di ineleggibilità soltanto la proprietà di imprese individuali e la rappresentanza legale di società di capitali, ignorando totalmente i soggetti che detengono la proprietà della maggioranza delle azioni o delle quote sociali. Essa non tiene conto sia del fatto che le più importanti concessioni sono assentite a società di capitali, sia dell'evoluzione degli assetti proprietari e delle architetture dei gruppi societari, nonché dei profondi mutamenti che lo sviluppo tecnologico e sociale ha prodotto nella comunicazione politica.
       

Sul piano dell'eleggibilità non può ragionevolmente ammettersi che possano influire sulla libera determinazione del voto soltanto i titolari di imprese individuali, gli amministratori e i rappresentanti di società che esercitano attività pubbliche o di interesse pubblico o comunque collegate con lo Stato; né può ammettersi che soltanto queste categorie di persone possano utilizzare a scopi personali le posizioni di vantaggio che derivano loro dalle concessioni "di notevole entità economica" assentite alle società da essi amministrate.
        

Come può negarsi che questi indebiti vantaggi possano essere tratti anche, e a maggior ragione, da chi controlla le società concessionarie?
        

Un unico soggetto é in grado, attraverso vincoli contrattuali o con il possesso della maggioranza nell'assemblea ordinaria, di esercitare un'influenza dominante o di controllare la società stessa indirizzandone stabilmente le scelte e le attività, nominandone o revocandone gli amministratori.
        

A sua volta la maggioranza del capitale della società può essere posseduta da altra società-madre, dominata o controllata da un unico soggetto al quale in definitiva compete, attraverso la nomina degli amministratori, di determinare l'attività di governo anche della società controllata in via continuativa e non saltuaria,con tutte le sfumature, le dimensioni e l'intensità che essa può assumere.
        

Del resto, lo stesso testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 estende l'ineleggibilità perfino ai consulenti legali e amministrativi che prestino in modo permanente la loro opera in favore di società e imprese concessionarie, sicché già oggi é doverosa un'interpretazione dell'espressione "in proprio" non appiattita sul dato letterale, a meno che non si voglia pervenire alla conclusione che sia ineleggibile il consulente e non l'effettivo padrone della società.
        

E' necessario quindi andare al cuore del problema, senza arrestarsi di fronte ad anacronistici schemi formali ed estendere le cause di ineleggibilità a tutti i soggetti che, controllando, direttamente o indirettamente, società gestiscono mezzi di comunicazione di massa utilizzando concessioni assentite dallo Stato e che pertanto hanno una capacità d'influenza incompatibile con le regole del sistema democratico.
       

Il controllo diretto o indiretto di società concessionarie può rientrare tanto fra le cause di ineleggibilità, che determinano l'invalidità originaria dell'elezione, quanto in quella di incompatibilità, che invece presuppongono la validità dell'elezione e tendono ad impedire il cumulo della carica elettiva con altra carica, situazione o attività particolare al fine di evitare che l'esercizio congiunto leda l'interesse pubblico e ingeneri fenomeni di conflitto di interessi e di affarismo politico. Si ritiene necessario che, per creare ortodosse condizioni di rappresentanza politica, si debba restare sul terreno dell'ineleggibilità anziché dell'incompatibilità.
       Ed invero se il candidato validamente eletto potrebbe opporre che il diritto-dovere di svolgere il mandato elettivo non può essere condizionato dal sacrificio del diritto di proprietà e di iniziativa economica che sono costituzionalmente garantiti, nessuno potrebbe fare questa affermazione nel caso in cui questi valori siano in qualche maniera sacrificati per ragioni inerenti all'eleggibilità. Nessuno infatti impone ad alcuno di candidarsi per una carica elettiva, ma chi decide di candidarsi deve rispettare le regole del gioco ed eliminare preventivamente la causa di ineleggibilità. La scelta del candidato da parte del corpo elettorale deve essere subordinata all'esistenza dei requisiti positivi (capacità elettorali) o negativi (assenza di cause di ineleggibilità) per una valida elezione, che assicurino una libera e paritaria competizione fra gli eleggibili (articolo 51 della Costituzione), nonché la libera formazione della volontà degli elettori.
        

A supplire dunque alla lacuna indicata si propone la modifica dell'articolo 10 del testo unico richiamato (articolo 1).

Più grave ancora si presenta la questione del conflitto di interesse fra cariche di Governo e soggetti che rappresentano o controllano, nel senso indicato, le società in rapporti di affari o di concessione o di autorizzazione con lo Stato. Per questi, che attraverso l'esecutivo possono disporre anche di poteri monocratici, deve dunque prevedersi l'incompatibilità con le cariche di Governo (articoli 2 e 3).

 

PROPOSTA DI LEGGE



Art. 1.

(Ambito di applicazione).

        1. Agli effetti della presente legge per titolari delle cariche di Governo si intendono il Presidente del Consiglio dei ministri, i Ministri, i Vice ministri, i Sottosegretari di Stato, i commissari straordinari del Governo di cui all'articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400.


Art. 2.

(Incompatibilità).

        1. E' incompatibile con le cariche di Governo ogni impiego pubblico e privato, nonché ogni carica o ufficio pubblico diversi dal mandato parlamentare e non inerenti alla funzione svolta. I dipendenti pubblici e privati che assumono cariche di Governo sono collocati in aspettativa con decorrenza dal giorno del giuramento, e comunque dall'effettiva assunzione della carica, senza pregiudizio della propria posizione professionale e di carriera. Si applicano le disposizioni concernenti l'aspettativa per mandato parlamentare vigenti nei rispettivi ordinamenti.
        2. I titolari delle cariche di Governo non possono esercitare, anche per interposta persona, attività imprenditoriali, né ricoprire in enti di diritto pubblico, anche economici, in imprese o società a prevalente partecipazione pubblica, in imprese che abbiano rapporti di concessione con pubbliche amministrazioni, in enti soggetti al controllo pubblico nonché in imprese o enti privati, aventi per oggetto anche non principale lo svolgimento di attività imprenditoriali, funzioni di presidente, amministratore, liquidatore, sindaco o revisore, né analoghe funzioni di responsabilità comunque denominate, ovvero assumere, per tali enti e imprese, incarichi di consulenza e incarichi arbitrali di qualsiasi natura. Essi cessano dai predetti incarichi e funzioni a decorrere dal giorno del giuramento e non possono, per la durata della carica di Governo, percepire alcuna forma di retribuzione né fruire di alcun vantaggio relativi a tali incarichi o funzioni.
        3. I titolari delle cariche di Governo iscritti in albi o elenchi professionali non possono esercitare attività professionali, nemmeno in forma associata, in Italia o all'estero; in ragione di tali attività essi possono percepire unicamente proventi per prestazioni svolte prima dell'assunzione della carica.


Art. 3.

(Attività patrimoniali).

        1. L'Autorità di cui all'articolo 5, esaminata la dichiarazione delle attività patrimoniali di cui all'articolo 4, comma 1, sentite per quanto di competenza l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e le eventuali Autorità di settore, accerta caso per caso se i poteri e le funzioni attribuiti ai titolari di cariche di Governo siano suscettibili di determinare conflitti di interessi.
        2. I beni immobiliari posseduti, anche per interposta persona, da titolari di cariche di Governo ricadono nell'ambito di applicazione della presente legge solo se essi sono strumentali ad una attività di impresa.
        3. I valori mobiliari posseduti, anche per interposta persona, dai titolari di cariche di Governo ricadono nell'ambito di applicazione della presente legge solo se essi superano il valore complessivo di 10 milioni di euro.
        4. Il possesso, anche per interposta persona, di partecipazioni rilevanti in imprese operanti nei settori della difesa, energia, servizi erogati in concessione o autorizzazione, nonché concessionarie di pubblicità ed imprese dell'informazione giornalistica e radio-televisiva editrici di testate a diffusione nazionale, é in ogni caso suscettibile di determinare conflitti di interessi, salvo che l'Autorità di cui all'articolo 5, sentite l'Autorità garante della concorrenza e del mercato nonché le Autorità di settore eventualmente competenti, motivatamente attesti la posizione marginale dell'impresa nel relativo settore di attività o la sua non rilevanza in relazione alle specifiche funzioni e poteri inerenti all'incarico di Governo esercitato.
        5. Alle attività patrimoniali suscettibili di determinare conflitti di interessi si applicano le disposizioni di cui all'articolo 7 della presente legge.
        6. Ai fini del presente articolo, si ha partecipazione rilevante in una impresa quando sussistono le condizioni di cui all'articolo 2359, primo ovvero ultimo comma, del codice civile e all'articolo 7 della legge 10 ottobre 1990, n. 287.


Art. 4.

(Dichiarazione degli incarichi, delle attività e del patrimonio. Sanzioni).

        1. Entro venti giorni dall'assunzione della carica di Governo, gli interessati dichiarano all'Autorità di cui all'articolo 5 di quali cariche o attività comprese nell'elenco di cui all'articolo 2 siano titolari; trasmettono altresì l'ultima dichiarazione dei redditi, nonché tutti i dati relativi alle attività patrimoniali di cui siano titolari, o siano stati titolari nei sei mesi precedenti, anche per interposta persona. Essi devono effettuare analoghe dichiarazioni per ogni successiva variazione dei dati in precedenza forniti, entro venti giorni dai fatti che l'abbiano determinata.
        2. L'Autorità di cui all'articolo 5 entro i trenta giorni successivi alla scadenza dei termini di cui al comma 1 provvede agli accertamenti necessari e, qualora le dichiarazioni di cui al medesimo comma 1 non siano state effettuate ovvero risultino non veritiere o incomplete, ne informa immediatamente il titolare della carica di Governo interessato perché provveda entro dieci giorni alla integrazione della propria dichiarazione. Trascorso tale termine, laddove a giudizio dell'Autorità permanga una violazione, essa ne informa chi di competenza perché vengano disposte:

                a) la rimozione o la decadenza dalla carica o dall'ufficio da parte del Presidente della Repubblica, del Presidente della Camera dei deputati o del Senato della Repubblica, dell'amministrazione competente, dell'ente o dell'impresa;

                b) la risoluzione del rapporto di impiego pubblico o privato;

                c) la sospensione dall'abilitazione professionale da parte degli ordini o collegi professionali competenti;

                d) nel caso di attività imprenditoriale soggetta ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato o svolta in regime di concessione, la revoca del relativo provvedimento da parte dell'amministrazione pubblica competente.


Art. 5.

(Autorità garante dell'etica pubblica e della prevenzione dei conflitti di interessi).

        1. E' istituita l'Autorità garante dell'etica pubblica e della prevenzione dei conflitti di interessi, di seguito denominata "Autorità". L'Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione.
        2. L'Autorità é organo collegiale costituito da cinque componenti nominati con decreto del Presidente della Repubblica. Due componenti sono designati dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica, tra persone di notoria indipendenza da individuare tra magistrati, professori universitari ordinari di materie economiche o giuridiche, e personalità provenienti da settori economici dotate di alta esperienza e riconosciuta professionalità, con voto limitato ad un solo nominativo. Il Presidente dell'Autorità é designato dai quattro componenti eletti dalle Camere entro venti giorni dalla pubblicazione del decreto di nomina. A tale fine essi sono convocati dal Presidente della Camera dei deputati. Qualora entro il termine di venti giorni essi non abbiano provveduto alla designazione del Presidente, questi viene designato mediante sorteggio tra i giudici costituzionali in carica.
        3. I componenti dell'Autorità sono nominati per sette anni con incarico non rinnovabile, non possono esercitare attività professionale o di consulenza, né ricoprire altri uffici pubblici o privati. I componenti dell'Autorità non possono nei due anni successivi alla cessazione dell'incarico assumere cariche pubbliche non elettive. Le indennità spettanti ai membri dell'Autorità ed il loro status sono equiparati a quelli dei giudici costituzionali.
        4. L'Autorità é costituita entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Entro i successivi novanta giorni essa delibera le norme riguardanti la propria organizzazione, il proprio funzionamento, il trattamento giuridico del personale, nonché la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato. In sede di prima applicazione della presente legge essa si avvale dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché di un proprio ufficio composto da dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, in posizione di comando, in conformità ai rispettivi ordinamenti. Il relativo contingente é determinato, in misura non superiore a quindici unità, su proposta del Presidente dell'Autorità, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, entro trenta giorni dalla nomina del Presidente dell'Autorità. L'ufficio é coordinato da un segretario generale, scelto tra magistrati ordinari, amministrativi, contabili o avvocati dello Stato, per il quale é disposto il collocamento in posizione di fuori ruolo, secondo le disposizioni dell'amministrazione di provenienza.
        5. I soggetti di cui al comma 4 conservano lo stato giuridico ed il trattamento economico dell'amministrazione di appartenenza con oneri a carico di quest'ultima. Il servizio prestato ai sensi del presente articolo é equiparato ad ogni effetto di legge a quello prestato nelle rispettive amministrazioni di appartenenza. Agli stessi é corrisposto, comunque, a carico dell'Autorità, il trattamento accessorio nelle misure previste per il personale della Presidenza del Consiglio dei ministri. L'Autorità si avvale altresì di un contingente di personale con contratto a tempo determinato in misura non superiore a quindici unità. L'Autorità stabilisce l'indennità da corrispondere al segretario generale.


Art. 6.

(Funzioni dell'Autorità).

        1. L'Autorità accerta le situazioni di incompatibilità di cui all'articolo 2, vigila sul rispetto dei divieti conseguenti e degli adempimenti di cui all'articolo 7, e promuove, nei casi di inosservanza di tali divieti e adempimenti, le sanzioni di cui all'articolo 4, comma 2. Sono fatte salve in ogni caso le conseguenze di carattere penale o disciplinare previste dalle normative vigenti.
        2. A richiesta del Governo l'Autorità esprime pareri sui disegni e sulle proposte di legge; nonché sugli schemi di altri atti normativi.


Art. 7.

(Adempimenti dei titolari
di cariche di Governo).

        1. Al fine di prevenire i conflitti di interessi e di assicurare la non conoscenza da parte del titolare delle cariche di Governo della composizione del proprio patrimonio, i valori mobiliari di cui all'articolo 3 sono conferiti, entro il termine fissato dall'Autorità, ad una gestione fiduciaria ai sensi dell'articolo 8.
        2. Per le attività patrimoniali di cui all'articolo 3, qualora suscettibili di determinare conflitti di interessi, i titolari di cariche di Governo propongono all'Autorità nei termini di cui all'articolo 4, comma 1, misure idonee a prevenire il conflitto di interessi. Entro i termini di cui all'articolo 4, comma 2, l'Autorità accetta le proposte dell'interessato o stabilisce, sentita l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, ed eventualmente la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) e le competenti Autorità di settore, modalità alternative. Qualora tali modalità comprendano la vendita l'Autorità fissa il termine massimo entro il quale essa deve essere completata. Trascorso tale termine l'Autorità provvede anche tramite un'offerta pubblica di vendita.


Art. 8.

(Gestione del patrimonio trasferito).

        1. Il trasferimento dei valori mobiliari di cui all'articolo 3 ha luogo mediante la conclusione di un contratto di gestione con un soggetto, di seguito denominato "gestore", scelto con determinazione adottata dal Presidente dell'Autorità, sentiti il titolare della carica di Governo nonché i Presidenti della CONSOB e delle Autorità di settore eventualmente competenti.
        2. Al patrimonio trasferito al gestore si applica l'articolo 22 del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. In caso di cessazione dalla carica per qualsiasi ragione, il titolare della carica di Governo riacquista di diritto la titolarità del patrimonio.
        3. Il gestore persegue le finalità di cui all'articolo 7, comma 1, e l'interesse del patrimonio trasferito, e può a tali fini disporre in tutto o in parte dei beni che lo compongono. Il gestore non può comunicare al titolare della carica di Governo, neanche per interposta persona, la natura e l'entità degli investimenti e dei disinvestimenti né consultarlo in ordine alla gestione. I soggetti di cui all'articolo 1 non possono chiedere o ricevere dal gestore informazioni concernenti la natura e l'entità delle attività di gestione. Essi hanno diritto di conoscere, per il tramite dell'Autorità, ogni novanta giorni, il risultato economico complessivo dell'amministrazione, nonché di ricevere ogni semestre, su richiesta, il reddito derivante dalla gestione del loro patrimonio.
        4. Alla data di cessazione dalla carica, il gestore dà rendiconto contabile della gestione al titolare della carica di Governo.
        5. L'Autorità vigila sull'osservanza, nella gestione del patrimonio, dei principi e dei criteri stabiliti dalla presente legge, nonché sull'effettiva separazione della gestione.


Art. 9.

(Regime fiscale).

        1. Alle plusvalenze realizzate attraverso eventuali operazioni di dismissione dei valori mobiliari posseduti dai titolari di cariche di Governo eseguite dall'interessato o dal gestore in attuazione della presente legge si applicano in ogni caso le aliquote di imposta relative alle partecipazioni non qualificate detenute da persone fisiche.
        2. L'eventuale trasferimento in gestione fiduciaria di attività economiche ai sensi della presente legge e la loro successiva restituzione all'interessato non costituiscono realizzo di plusvalenze o minusvalenze. Tutti gli atti e contratti stipulati ai fini del trasferimento al gestore e della successiva restituzione all'interessato sono esenti da ogni imposta indiretta. I proventi derivanti dal patrimonio trasferito sono imputati al titolare del patrimonio, secondo quanto previsto dalle norme relative alla categoria nella quale rientrano. Il gestore applica le ritenute e le imposte sostitutive dovute.


Art. 10.

(Cessioni patrimoniali a congiunti, a società collegate o a fini elusivi).

        1. Si applica la disciplina di cui alla presente legge anche in caso di cessione a terzi dei cespiti e delle attività patrimoniali intervenuta dopo il conferimento della carica di Governo o nei tre mesi antecedenti, quando il destinatario della cessione si trovi, riguardo al titolare della carica di Governo o ad impresa da questi controllata ai sensi dell'articolo 3, comma 6, in una delle seguenti condizioni:

            a) coniuge, parente o affine entro il quarto grado;

            b) società collegata ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile;

            c) persona interposta allo scopo di eludere l'applicazione della stessa disciplina ovvero società o altro ente comunque costituito o utilizzato allo stesso fine.


Art. 11.

(Imprese in concessione).

        1. La violazione degli obblighi e dei divieti di cui alla presente legge comporta in ogni caso la decadenza dell'atto di concessione o di altro atto di assenso di amministrazioni pubbliche comunque denominato, cui sia subordinato l'esercizio della relativa attività economica.
        2. Le imprese in cui i titolari di cariche di Governo abbiano partecipazioni rilevanti ai sensi dell'articolo 3, comma 6, non possono ottenere dalle amministrazioni pubbliche concessioni o altri atti di assenso comunque denominati cui sia subordinato l'esercizio della relativa attività. Non possono, inoltre, stipulare contratti con le amministrazioni pubbliche, né instaurare con esse alcun altro rapporto giuridico inerente o connesso all'esercizio dell'attività propria o di società controllata, controllante o collegata.


Art. 12.

(Procedure istruttorie e tutela giurisdizionale per gli atti dell'Autorità).

        1. L'Autorità, per l'espletamento delle funzioni ad essa attribuite dalla presente legge, può chiedere a qualsiasi organo della pubblica amministrazione, e ad ogni altro soggetto pubblico o società privata, nei limiti di competenza consentiti dall'ordinamento, i dati e le notizie concernenti la materia disciplinata dalla legge stessa, avvalendosi dei poteri ad essa attribuiti dalla normativa vigente.
        2. Per l'espletamento delle indagini, delle verifiche e degli accertamenti che ritenga opportuni, l'Autorità può avvalersi della collaborazione di amministrazioni ed enti pubblici.
        3. Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta dell'Autorità, sono stabilite le disposizioni che garantiscono ai titolari della cariche di Governo e ai gestori di volta in volta interessati la piena conoscenza degli atti istruttori, il contraddittorio e la verbalizzazione nei procedimenti di accertamento e di applicazione di eventuali sanzioni.
        4. Ogni provvedimento adottato dalla Autorità in applicazione della presente legge deve essere motivato.
        5. Gli atti di accertamento e i provvedimenti adottati dall'Autorità ai sensi della presente legge sono impugnabili esclusivamente dinanzi ad un collegio giudicante composto da tre giudici estratti a sorte all'inizio di ogni legislatura tra i magistrati di corte d'appello. Il collegio decide in camera di consiglio entro sessanta giorni dall'impugnazione. La decisione del collegio é impugnabile con ricorso alla Corte di cassazione, che provvede entro trenta giorni in sezione composta dal primo presidente e da quattro giudici estratti a sorte tra i magistrati della Corte stessa.


Art. 13.

(Copertura finanziaria).

        1. Agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge, pari a 5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2002, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2002-2004, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2002, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero medesimo. 2. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.


Art. 14.

(Entrata in vigore).

        1. La presente legge entra in vigore decorsi centottanta giorni dalla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.