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Le osservazioni del Presidente della Repubblica sul drafting legislativo tra rinvio della legge e messaggio alle Camere

di Lorenzo Cuocolo
(Ricercatore di Diritto pubblico comparato nell’Università commerciale “L. Bocconi”, Milano)

Il 16 dicembre 2004 il Presidente della Repubblica ha rinviato alle Camere la legge di delega in materia di ordinamento giudiziario. L’atto di rinvio ha sottolineato significativi punti sostanziali sui quali il Presidente ritiene la legge in contrasto con la Costituzione. Si tratta dunque di un atto di grande rilievo giuridico e politico, destinato ad un importante seguito all’interno del Parlamento.

In questa sede vogliamo tuttavia lasciar da parte la discussione sulla sostanza della riforma, per affrontare un aspetto tecnico dell’atto di rinvio che non deve passare inosservato. Dopo aver sintetizzato in quattro punti i vizi sostanziali della legge-delega, il Presidente si sofferma anche sulla tecnica redazionale del documento normativo, così argomentando: «Con l’occasione ritengo opportuno rilevare quanto l’analisi del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo. A tale proposito, ritengo che questa possa essere la sede propria per richiamare l’attenzione del Parlamento su un modo di legiferare – invalso da tempo – che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata “articolo per articolo e con votazione finale”».

Ciò suscita immediato interesse, dal momento che il drafting legislativo non aveva mai trovato uno spazio così rilevante nei messaggi presidenziali di rinvio alle Camere. In realtà le avvisaglie della particolare sensibilità del Presidente Ciampi nei confronti dell’«arte di preparare le leggi» (per usare l’espressione di R. Pagano) si può già individuare nel rinvio del 29 marzo 2002. In tale caso, il Presidente della Repubblica rinviò la legge di conversione di un decreto-legge in tema di zootecnica anche per la disomogeneità contenutistica del decreto stesso. Scriveva allora il Presidente che le numerose e disordinate aggiunte verificatesi in sede di conversione in legge sostanziavano «uno stravolgimento dell’istituto del decreto-legge non conforme al principio consacrato nel ricordato articolo 77 della Costituzione e alle norme dettate in proposito dalla legge n. 400 del 1988 che, pur essendo una legge ordinaria, ha valore ordinamentale in quanto è preposta all’ordinato impiego della decretazione d’urgenza e deve quindi essere, del pari, rigorosamente osservata». Aggiungeva infine il Presidente che «Un testo aggravato da tante norme disomogenee dà vita, come rilevato nel parere del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati formulato il 19 marzo 2002, ad un provvedimento di “difficile conoscibilità del complesso della normativa applicabile”». Se dunque il focus del rinvio non era ancora così chiaro (anche per l’aggancio ai presupposti “ordinamentali” della legge 400), non poteva sfuggire una particolare attenzione del Capo dello Stato per la effettiva conoscibilità delle leggi e dunque, anzitutto, per la loro chiarezza ed organicità.

Il rinvio in tema di ordinamento giudiziario si differenzia sotto due opposti profili rispetto a quello appena richiamato: da un lato, infatti, il richiamo alle tecniche di drafting è più chiaro e più forte, e non si fa scudo di altre previsioni legislative; dal lato opposto, peraltro, mentre nel 2002 la disomogeneità costituiva uno dei motivi “portanti” del rinvio presidenziale, il caso dei giorni scorsi si presenta più complesso. Non è infatti del tutto agevole comprendere se l’eccezionale lunghezza degli articoli (e, in specie, dell’articolo 2) costituisca o meno parte integrante delle motivazioni di rinvio della legge-delega.

Per affrontare la questione si possono seguire due strade differenti: in prima battuta si può ritenere che il richiamo al rispetto delle regole di drafting, essendo contenuto nel testo di rinvio della legge alle Camere sia esso stesso uno dei motivi di rinvio. Ad una più attenta analisi, peraltro, sembra emergere una precisa volontà del Presidente di tenere distinte le quattro censure sulla sostanza della legge dal rilievo sulle tecniche legislative. Le motivazioni sostanziali, infatti, sono parte di un’unica elencazione in quattro punti, al termine della quale il Presidente afferma: «Per i motivi di palese incostituzionalità innanzi illustrati, chiedo alle Camere – a norma dell’articolo 74, primo comma, della Costituzione – una nuova deliberazione in ordine alla legge a me trasmessa il 3 dicembre 2004». Il richiamo ad un buon drafting, per contro, è successivo alla “formula” di rinvio, ed è anzi da essa separato da un trafiletto grafico.

Ciò vuol forse significare che l’ultimo richiamo, per quanto intenso, non faccia parte sostanzialmente (ancorché formalmente sì) del messaggio di rinvio? Ad accogliere simile conclusione, è necessario ritenere che in un medesimo atto formale il Presidente assommi due distinte attività: una prima, che consiste nell’esercizio del potere di rinvio, come disposto dall’articolo 74, primo comma, della Costituzione (che richiede un messaggio a titolo di motivazione del rinvio); e un’altra che consiste nell’esercizio del (distinto e autonomo) potere di inviare messaggi alle Camere, come disposto dall’articolo 87, secondo comma, della Costituzione.

Se invece si considera il richiamo sul drafting come parte integrante del rinvio presidenziale, bisogna concludere che la violazione delle tecniche legislative (o almeno di alcune, come si dirà nel seguito) venga considerata di per sé come un vizio di legittimità costituzionale delle leggi, non essendo ammissibili rinvii fondati su motivi di merito (anche se si annoverano alcune ipotesi di difficile classificazione, come ad esempio il rinvio del Presidente Einaudi sui “diritti casuali”. Cfr. F. Cuocolo).

Ad accogliere quest’ultima ricostruzione si attribuirebbe al Presidente un ruolo rilevante, riconoscendogli la possibilità di “individuare” vizi di legittimità costituzionale, diversi ed ulteriori rispetto a quelli già “inventariati” dalla Corte costituzionale. E si potrebbe pensare che forse proprio per evitare possibili critiche all’esercizio delle proprie competenze, il Presidente ha scelto una soluzione di compromesso che gli consentisse al tempo stesso di non tacere il proprio disappunto per le pratiche distorsive invalse de factonelle procedure parlamentari, ma di non includere fra il “nocciolo duro” del rinvio aspetti non attinenti alla stretta legittimità costituzionale.

La coraggiosa soluzione dev’essere nella sostanza senz’altro condivisa, anche se l’atto si espone al paradosso di essere affetto dai medesimi mali che si propone di guarire, proprio perché assomma due attività diverse e disomogenee.

Quanto sin qui esposto, peraltro, presuppone una questione giuridica di non facile soluzione: una scadente tecnica di redazione degli atti normativi ne può comportare l’illegittimità costituzionale?

Per cercare una risposta è anzitutto necessario analizzare la giurisprudenza prodotta sino ad oggi sul punto dalla Corte costituzionale. Per sintetizzare si può dire che la Corte non ha mai ritenuto sussistente una connessione diretta tra la tecnica redazionale di una legge ed i suoi vizi di legittimità costituzionale. Questa soluzione di massima, che pure meriterà alcune precisazioni, è in fondo uno dei precipitati della risalente (ma mai sul punto modificata) giurisprudenza sugli interna corporis (G.G. Floridia; F. Sorrentino). In altre parole, essendo le norme sull’iter legis contenute nei regolamenti parlamentari (salvo i principi contenuti nell’art. 72 Cost.), le eventuali violazioni delle regole di buona legislazione sono affare da “legisti”, e cioè debbono essere sanzionate all’interno dei lavori di ciascuna delle due Assemblee, essendo il canone di riferimento una norma regolamentare e non una norma costituzionale.

L’involuzione della qualità delle leggi, peraltro, non ha lasciato indifferente la Corte che, pur muovendo dalle premesse di cui si è detto, ha spesso affrontato questioni strettamente connesse al drafting. L’esempio più noto è quello della sentenza n. 364 del 1988, in cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5 del codice penale nella parte in cui non «esclude dall’inescusabilità dell’ignoranza della legge penale l’ignoranza inevitabile». Questa decisione, che ha sicuramente rappresentato un punto di svolta, mostra tuttavia – ai fini dell’argomento che qui interessa – un limite importante: oltre ad essere circoscritta alla normativa penale, infatti, la pronuncia della Corte non postula una relazione “patologica” diretta tra principi costituzionali e cattiva redazione delle leggi, bensì si limita a prevedere una sorta di “inefficacia relativa” della norma che sia oggettivamente inconoscibile, anche a causa della qualità del drafting.

È pur vero che in alcuni casi la Corte è giunta a dichiarare l’incostituzionalità della singola norma affetta da patologie redazionali, senza invece aggiungere ipotesi di scusabilità ai principi generali del diritto penale. Tali decisioni, peraltro, si sono sempre fondate o sulla necessità di correggere errori materiali, o su violazioni di principi costituzionali del diritto penale perpetrate per il tramite di una cattiva tecnica redazionale (si vedano ad esempio le sentenze n. 185 del 1992 e n. 34 del 1995; in dottrina R. Guastini).

È peraltro ben noto che negli ultimi anni il “discorso del legislatore” si è fatto sempre più complesso, sia per motivi oggettivi e ineluttabili, quali soprattutto l’improvviso sviluppo delle “tecnicalità” che devono trovare disciplina negli atti normativi (A. Manzella), sia – soprattutto – per uno strisciante incremento della “sciatteria redazionale” che, se in un primo tempo suscitava stupore e critiche, ora passa perlopiù inosservata. Si è così giunti ad avere leggi di centinaia di pagine composte da pochi articoli e infiniti commi: la legge n. 550 del 1995 e la legge n. 662 del 1996 sono solo le fertili genitrici di numerose figlie, tra le quali si devono soprattutto ricordare le leggi di riforma amministrativa della fine degli anni ’90. A ciò si aggiunga, come si dirà meglio nel seguito, che la scarsa qualità redazionale dei documenti normativi è spesso il frutto di una scelta consapevole, che sacrifica i principi di buona legislazione ad obiettivi antiostruzionistici.

Altro tema che qui può essere solo ricordato, ma che meriterebbe senz’altro riflessioni approfondite è quello dello sconcertante numero di note che sempre più spesso accompagnano i documenti normativi, creando sgomento nel lettore e dunque, infine, comportando il paradossale risultato di ulteriormente complicare la comprensione del messaggio normativo.

In simile contesto è dunque quanto mai opportuno e tempestivo il messaggio del Presidente della Repubblica, perché impone nuove riflessioni sulle tecniche e sui soggetti più idonei alla produzione normativa.

In particolare bisogna domandarsi se esista una nozione costituzionale di “articolo” (N. Lupo) o se, comunque, le corrette tecniche di drafting legislativo possano a certe condizioni costituire un parametro autonomo di legittimità costituzionale.

Le disposizioni costituzionali a prima vista non sembrano offrire enunciazioni forti in relazione alle tecniche legislative. Anzi, com’è noto, l’articolo 72 Cost. prevede che l’iter legis sia disciplinato da ogni Assemblea «secondo le norme del suo regolamento».

Vi sono tuttavia due riferimenti che, ad una più attenta lettura, possono costituire un importante fondamento costituzionale del buon drafting. Il secondo comma dell’articolo 71 prevede che i progetti di legge (invero il riferimento è a quelli di iniziativa popolare, ma è da ritenersi principio applicabile a qualsiasi progetto, cfr. A. Manzella) siano redatti in articoli. Il già citato articolo 72, inoltre, dispone al primo comma che ogni disegno di legge esaminato da una Camera sia approvato «articolo per articolo e con votazione finale».

A questi riferimenti se ne aggiungono numerosi altri maggiormente dettagliati, che dispongono in ordine alla nozione di articolo, al suo contenuto, alla sua lunghezza e ad altro ancora. Questi sono contenuti da un lato nei regolamenti parlamentari (si veda, ad esempio l’articolo 87, R.C. e l’articolo 100, R.S.), dall’altro nei numerosi “manuali” (peraltro non normativi) di drafting legislativo (si veda, ad esempio, il punto 2.3.1 della Circolare del 20 aprile 2001 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, intitolata “Regole e raccomandazioni per la formazione tecnica dei testi legislativi”).

Quanto appena richiamato dimostra che, se pure non è possibile individuare una espressa nozione costituzionale di articolo, tuttavia si deve convenire con quanto già affermava J. Bentham nelle Political Tactics del 1791, e cioè che l’articolo è «quella quantità di materia che si vuole sottomettere tutta in una volta ad una stessa votazione». In altre parole, l’articolo è la partizione minima di ogni enunciato normativo. Per questo motivo è tutt’altro che casuale il riferimento costituzionale alla votazione «articolo per articolo», che serve proprio a consentire ai rappresentanti di esprimere la propria volontà su un singolo contenuto precettivo alla volta.

È dunque evidente che la parcellizzazione del discorso del legislatore ha una doppia funzione: da un lato mira ad assicurare una più agevole conoscibilità delle norme ai destinatari, che possono isolare i singoli concetti dal discorso complessivo; dall’altro lato mira a garantire una più precisa corrispondenza tra il prodotto normativo e la volontà del legislatore, consentendo ai parlamentari di esprimersi disgiuntamente su ogni singolo contenuto precettivo (e si aggiunga che ad ovviare alla mancanza di una “volontà d’insieme” sta la «votazione finale» prevista dall’articolo 72 Cost.).

Alla luce di quanto appena espresso, non è da condividere la tendenza degenerativa al gigantismo degli articoli, al solo fine di semplificare la procedura di approvazione parlamentare, proprio nella votazione «articolo per articolo». L’articolo infatti è un “a-tomo normativo”, nel senso etimologico di un unum che non può essere ulteriormente tagliato, una monade che contiene in sé un quantità definita e autonoma di volontà precettiva, pur all’interno di un più ampio discorso normativo. Se ciò è vero, si può richiamare la giurisprudenza costituzionale in tema di ammissibilità del referendum abrogativo, che ha ritenuto indispensabile la possibilità per l’elettore di esprimersi su un quesito omogeneo, in modo che non gli sia possibile maturare due volontà sostanziali su un medesimo quesito formale. La Corte, infatti, ha dichiarato l’inammissibilità dei quesiti «sia che i cittadini siano convinti dell'opportunità di abrogare certe norme ed a questo fine si rassegnino all'abrogazione di norme del tutto diverse, solo perchè coinvolte nel medesimo quesito, pur considerando che meriterebbe mantenerle in vigore; sia che preferiscano orientarsi verso l'astensione, dal voto o nel voto, rinunciando ad influire sull'esito della consultazione, giacché l'inestricabile complessità delle questioni (ciascuna delle quali richiederebbe di essere diversamente e separatamente valutata) non consente loro di esprimersi né in modo affermativo né in modo negativo; sia che decidano di votare “no” in nome del prevalente interesse di non far cadere determinate discipline, ma pagando il prezzo della mancata abrogazione di altre norme che essi ritengano ormai superate» (così la sentenza n. 16 del 1978; in senso analogo anche la sentenza n. 47 del 1991).

La ratio sottesa alle decisioni della Corte in tema di omogeneità dei quesiti referendari sembra la medesima che porta a rifiutare la formazione di articoli disomogenei, sui quali i parlamentari siano chiamati ad esprimere un unico voto.

Si potrebbe obiettare che i regolamenti parlamentari prevedono ipotesi di votazioni “per parti separate”. Ciò è vero, ma merita alcune precisazioni. Anzitutto si deve notare che tanto il regolamento della Camera quanto quello del Senato prevedono come ipotesi normale la votazione sull’intero articolo (art. 87, primo comma, R.C.: «La votazione si fa sugli emendamenti proposti e sull’intero articolo»; art. 102, primo comma, R.S.: «La votazione si fa sopra ogni articolo e sugli emendamenti proposti»). In secondo luogo si noti che l’ipotesi di votazione per parti separate è rimessa alla volontà della maggioranza. Il regolamento del Senato, infatti, prevede all’articolo 102, quinto comma (ma cfr. anche l’articolo 101), che ogni Senatore possa proporre la votazione per parti separate quando il testo possa essere distinto in più parti «aventi ciascuna un proprio significato logico ed un valore normativo». La decisione in merito è però rimessa all’Assemblea, con votazione «per alzata di mano senza discussione». Analoga previsione è contenuta nell’articolo 87, quarto comma, del regolamento della Camera, che peraltro nulla prevede circa la modalità di votazione, implicitamente rinviando alle regole normali, e dunque senza speciali poteri per le minoranze.

Le varie considerazioni sin qui svolte non hanno tuttavia risposto al quesito iniziale, e cioè se la formulazione di una legge in pochi articoli eccessivamente lunghi ne possa – di per sé – comportare l’illegittimità costituzionale.

Per dare una risposta è necessario chiedersi quali siano gli interessi protetti dalla norma costituzionale che prevede l’approvazione «articolo per articolo» e dunque, ancor prima, la necessaria redazione delle leggi in articoli.

In primo luogo, come si è detto, l’interesse protetto è quello della conoscibilità del documento normativo. Si potrebbe cioè affermare, riprendendo le osservazioni contenute nel messaggio del Presidente della Repubblica, che la redazione di un articolo di 38 pagine e decine di commi osti ad una agevole conoscibilità da parte del cittadino e anche della pubblica amministrazione. A ciò peraltro si deve aggiungere un’ulteriore riflessione, che in parte conduce a diverse conclusioni. È stato notato che l’abnorme dimensione degli articoli si è paradossalmente sviluppata quando si è cominciato a numerare i commi (G.U. Rescigno). Prima di allora, infatti, la relativa brevità degli articoli era in qualche modo necessitata dall’impossibilità di citazione e di reperimento autonomo di un singolo comma, non individuabile tramite la numerazione. In sostanza la numerazione dei commi ha sovente portato, con una singolare eterogenesi dei fini, ad una “mutazione genetica” dell’unità di base del discorso normativo, che – appunto – non è più stata l’articolo, bensì il comma.

Se ciò è vero, bisogna notare che l’effettiva conoscibilità dei documenti normativi non è di per sé impedita dalla “mutazione genetica” di cui si è detto. Certo lascia perplessi constatare la nuova natura di quella che un tempo era la partizione essenziale della legge, ma – all’atto pratico – la conoscibilità formale della legge è garantita dalla sua redazione in disposizioni quanto più possibile brevi e chiare, a prescindere dal fatto che si chiamino “articoli” o “commi”. Discorso diverso dovrebbe farsi per la rubricazione, posto che solo gli articoli sono rubricati, e non anche i commi. Ma questo è forse un aspetto di minore importanza, anche perché – com’è noto – le rubriche non hanno valore vincolante.

Si può quindi ritenere che il “mutamento genetico” della partizione di base del discorso del legislatore, per quanto criticabile, non sempre costituisca per ciò solo un ulteriore ostacolo alla conoscibilità delle leggi, e dunque un autonomo vizio di legittimità costituzionale.

Il secondo interesse protetto dalla norma costituzionale che prevede la votazione «articolo per articolo» è, come si è detto, quello di consentire ai parlamentari di poter esprimere la propria volontà su parti omogenee dell’atto normativo. Questo secondo profilo si mostra più immediatamente in contrasto con la ratio della previsione costituzionale, anche se la possibilità di profilare vizi di costituzionalità appare quanto mai delicata. La partita, infatti, si gioca da un lato sulla possibilità di ipotizzare un vizio di forma pur in assenza di un vizio procedimentale; dall’altro sull’intensità del legame tra le previsioni costituzionali di un progetto «redatto in articoli» e di una votazione «articolo per articolo» ed uno specifico limite logico alla estensione degli articoli.

In altre parole, e trascurando i mille problemi relativi alle modalità di accesso (si potrebbe addirittura ipotizzare un conflitto di attribuzioni?), l’illegittimità costituzionale dei maxi-articoli oscilla tra la riesumazione di “antichi feticci” e una nuova e complessa analisi del rapporto tra prodotto normativo, norme costituzionali e spazi interstiziali (per usare l’espressione di A. Manzella) riservati ai regolamenti parlamentari.

Si deve dunque accogliere con grande interesse il riferimento alla tecnica legislativa contenuto nel messaggio del Presidente Ciampi e non si può che condividere la (originale) scelta tassonomica, ritenendosi più corretto che il richiamo si fondi sul potere di inviare messaggi alle Camere (ex articolo 87, secondo comma, Cost.), che non sul potere di rinvio delle leggi (ex articolo 74, primo comma, Cost.).

La possibilità di configurare un vizio di legittimità costituzionale per violazione di regole di drafting sembra infatti ancora lontana.

(07/01/2005)


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