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Lungo viaggio nella giungla della giustizia italiana

di Achille Chiappetti
(p.o. Università La Sapienza di Roma)

Sono ormai troppi gli anni in cui la giustizia italiana è al centro di aspre polemiche. In precedenza, i nodi del processo erano stati affrontati per lo più all'interno delle istituzioni e nel confronto tra "tecnici". Raramente era stata coinvolta l'opinione pubblica, come è, invece, avvenuto quando il PSI ha tentato -illudendosi- di risolvere i problemi della "giustizia ingiusta", disciplinando la responsabilità dei giudici (una scelta, questa, che ha forse inciso sul massacro che quel partito ha subìto negli anni di "mani pulite").

La vicenda di tangentopoli ha quindi trovato gli italiani impreparati e ancorati al mito della giustizia, con la "G" maiuscola. Anche perciò, sorprendentemente, ci siamo scoperti popolo di giustizialisti e ogni atto d'indagine dei PM ha avuto il valore di una sentenza definitiva. Lo spettacolo delle masse assetate di condanne ha ricordato, in alcuni momenti, il "populace" della Rivoluzione francese e le "tricoteuses" che lavoravano la maglia ai piedi della ghigliottina. Eppure sono passati due secoli sempre più pregni di valori democratici. Abbiamo dato vita ad uno spettacolo inverecondo, mitizzato figure quali il p.m. Di Pietro, raffigurato financo nelle statuine dei presepi; sono state firmate da migliaia di cittadini petizioni per incarcerare De Lorenzo senza processo; i magistrati hanno perfino chiesto l'eliminazione di un grado del processo penale.

Anche in questa occasione il tempo è stato maestro. La giustizia è scesa dal piedistallo di purezza, perfezione ed infallibilità sul quale era stata affrettatamente posta. Il sistema politico-democratico si è rimesso in carreggiata e la funzione giurisdizionale -quella dei giudici giudicanti- non ha sostanzialmente debordato dal suo alveo istituzionale. Ora, attendiamo, sempre più fiduciosi, che molti aspetti oscuri degli anni trascorsi vengano chiariti, affinchè false posizioni di colpevolezza o di merito vengano corrette e, forse, il momento di tale doveroso impegno è prossimo. Chi punta al rinvio può contare solo sul fatto che non tutti hanno la possibilità di capire ciò che si cela dietro a polemiche infarcite di aspetti strettamente tecnici. E', infatti, molto difficile orientarsi con chiarezza nel complesso pianeta della giustizia italiana e partecipare consapevolmente al dibattito che appare inevitabile. Ed è per questa ragione che intraprendiamo assieme l'esplorazione della "giungla" che quel mondo rappresenta.

Preparativi e bagagli

Come per ogni spedizione in terre ignote che si rispetti, è necessario preparare accuratamente il bagaglio il quale, nel nostro caso, è costituito dal complesso di nozioni e di definizioni dei vari soggetti che incontreremo nel nostro cammino. Parleremo di cose note, a costo di sembrare ripetitivi, ma molti dei concetti che ci sembrano facili ed elementari non lo sono per niente, anzi sono complicati e controversi. E ciò è vero, anche se ci occuperemo solo della giustizia penale, lasciando da parte quella civile, che impone il diritto che regola i rapporti tra cittadini, mentre la prima riguarda la reazione dello Stato nei confronti di chi ha commesso reati.

La Giustizia in primo luogo, quella spesso raffigurata come una signora togata con una bilancia in una mano e la spada nell'altra. A volte viene rappresentata bendata per evidenziare che i suoi verdetti derivano solo dall'inclinazione dell'ago della bilancia e non dai suoi sentimenti. Essa colpisce con la spada in applicazione delle indicazioni date da quell'ago. Abbiamo, quindi, nelle nostre menti la personificazione della giustizia, che è in realtà una funzione, anzi una delle tre funzioni essenziali dello Stato che fa le leggi, le attua e, con la giustizia, le impone, punendo chi le viola. E sappiamo altrettanto bene che tale funzione è svolta dai "giudici", un sostantivo risalente nei secoli, i quali attraverso un solenne cerimoniale, il processo, come gli antichi sacerdoti, pervengono alla sentenza, che applica la legge penale nel caso concreto. Ed ecco, quindi, un primo dato che ben conosciamo e troppo spesso dimentichiamo: è giudice solo e soltanto colui che, in nome della legge, emette la sentenza.

Meno chiarezza vi è attorno ad un altro soggetto: il "magistrato". Nell'antica Roma magistrati erano autorità pubbliche che amministravano e nel contempo imponevano il rispetto delle leggi. Oggi, il sostantivo viene utilizzato puntando solo su questa seconda funzione: magistrati sono dipendenti preposti agli apparati dello Stato che svolgono la funzione giurisdizionale.

Per entrare nel "corpo" dei magistrati basta vincere un pubblico concorso non dissimile ma più difficile di quelli per diventare funzionario di una qualsiasi amministrazione, sia essa il Catasto sia essa gli Esteri o la Difesa. Dopodichè essi svolgono svariate funzioni: costituiscono o fanno parte di organi giudicanti e allora sono giudici; svolgono la pubblica accusa e allora non sono giudici ma pubblici ministeri; sono distaccati presso qualche Ministero e allora operano come qualsiasi altro funzionario.

Questo assetto organizzativo, che la Repubblica ha ereditato dall'ordinamento precedente, complica molto cose e idee. Basti pensare che, per molti, giudice e magistrato sono sinonimi. Il che è sbagliato: i giudici sono quasi sempre tratti dal "corpo" dei magistrati ma i magistrati spesso non sono giudici. Il quadro si complica ancora di più, ove si tenga presente che la nostra Costituzione, nel garantire l'indipendenza della funzione giurisdizionale, ha tutelato l'intero "corpo" dei magistrati, a prescindere dalle loro funzioni, giudicanti o meno. Di talchè i magistrati godono sempre, a titolo personale e qualsiasi funzione essi svolgano, di uno status privilegiato fortemente garantistico, di cui è tutore il Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.).

Infine, nel mondo della giustizia operano, con funzioni essenziali, altre figure. Si tratta degli avvocati, del CSM e del Presidente della Repubblica. Occorre, quindi, esaminare il loro ruolo affinchè, al termine del nostro viaggio esplorativo, vi sia più chiarezza.

I Giudici e le sentenze

La figura centrale del mondo della giustizia è ovviamente quella del giudice che -si badi bene- non è una persona fisica ma un organo dello Stato; come lo sono ogni Tribunale, ogni Corte d'Appello, la Corte di Cassazione. A volte, quando è monocratico (vedi giudice di pace), cioè composto da un solo individuo, è più difficile distinguere la persona dall'organo; quando è collegiale è più facile percepire che l'organo è uno mentre gli individui che lo compongono sono più.

Abbiamo visto che sono i giudici che adottano la sentenza, che impone l'osservanza del diritto penale. La sentenza è quindi uno dei fondamenti della convivenza civile e si riconnette all'esistenza stessa dell'ordinamento, giacchè essa è diretta a colpire chi ha violato le regole di diritto. Se il diritto potesse essere impunemente disatteso, esso non si imporrebbe più e le regole della convivenza diverrebbero lettera morta.

Questo comporta una peculiarità della funzione giudiziaria: essa è l'unica delle tre funzioni essenziali dello Stato che non viene esercitata unitariamente da un solo organo di vertice. Mentre la potestà legislativa è deferita al Parlamento e quella esecutiva al Governo, la funzione giudiziaria è esercitata partitamente e singolarmente da ognuno dei tanti giudici: dal singolo giudice di pace alla Corte di Cassazione a Roma. Pertanto, in ossequio al principio di separazione dei poteri, il giudice deve poter operare con la massima indipendenza.

Il brocardo, secondo cui esso è sottoposto soltanto alla legge, significa però due cose. La prima è che il giudice non deve subire inframettenze da chicchessia. Egli è l'unico abilitato a svolgere la funzione giurisdizionale e non può essere condizionato dagli altri poteri e, in particolare, da quello politico-esecutivo. La seconda è che i suoi verdetti devono corrispondere a quanto la legge statuisce e a tal fine il processo è accuratamente regolato, affinchè dal contraddittorio tra accusa e difesa possa emergere la "verità". Il giudice, quindi, non ha il potere di contestare quanto stabilito dal legislatore, essendo suo dovere applicare comunque la legge vigente, salvo sollevare una questione di legittimità costituzionale. Gli antichi romani dicevano "dura lex sed lex": la legge è severa ma è pur sempre legge e deve essere comunque osservata. Le sentenze non sono altro che l'applicazione delle leggi e come tali devono essere rispettate da tutti.

Tutto ciò comporta la difficoltà di codificare ciò che è possibile fare dinanzi al cattivo uso del potere giurisdizionale. In effetti, è pacifico che gli organi giudicanti, essendo composti da esseri umani, possono sbagliare e pronunciare sentenze errate. Anzi, questa evenienza è ampiamente scontata. Tanto che, per giudicare i reati più gravi, il giudice viene integrato da una giuria di cittadini. Tanto che sono previsti tre gradi di giudizio, affinchè il suo verdetto possa essere riesaminato, onde essere corretto, cassato o confermato per ben due volte da giudici "superiori". Tanto che la nostra Costituzione stabilisce il sacrosanto principio di presunzione di non colpevolezza fino a quando non intervenga una sentenza definitiva di condanna (art. 27). Lo Stato, dunque, si cautela molto affinchè l'errore del giudice sia corretto, dato che una sentenza errata arreca grave danno all'ordinamento, visto il ruolo fondamentale della giustizia per la vita stessa dello Stato.

Ciò non toglie che in una democrazia come la nostra, nella quale è garantito il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero, la critica nei confronti delle sentenze sia libera e chiunque possa evidenziare le ragioni per le quali ritenga che una sentenza sia errata: ovviamente senza sconfinare in offese o evidenti falsità. Anche se più delicata, è altrettanto indiscutibile l'estensione del potere di critica alla capacità dei magistrati di svolgere il ruolo di giudice, quando le loro sentenze facciano insorgere dubbi sulla loro imparzialità e obiettività.

A volte avviene che le critiche rivolte ai giudici superino i limiti della correttezza, ma molto spesso si assiste alla reazione dei magistrati a critiche del tutto ammissibili. Un ripetuto ritornello è che le sentenze non potrebbero essere sindacate perché appellabili. Si tratta di un falso argomento. L'appello è un mero rimedio il quale non toglie che le sentenze non dovrebbero mai e poi mai essere errate. Queste ultime possono determinare gravi danni prima di essere cassate e proprio perché viviamo in una democrazia, tanto più il potere esercitato è forte e fondamentale, tanto più il diritto di critica e di denuncia deve essere garantito.

L'accusa. I Pubblici ministeri: giudici, parti o sceriffi?

La seconda funzione cui sono assegnati gli appartenenti al corpo dei magistrati è quella dell'accusa nei processi penali. In tal caso essi assumono il ruolo di pubblici ministeri, procuratori della Repubblica, procuratori generali. Si tratta di un'attività essenziale per lo svolgimento del processo, perché ad essa è demandato il compito di attivarlo nei confronti di chi sembra aver commesso un reato. Il p.m., avuta la notizia del reato ed individuato, a seguito di indagini, colui (o coloro) che egli ritenga colpevole, sollecita l'inizio del processo e svolge l'accusa nell'ambito dello stesso.

E' evidente che il ruolo dei p.m. sia totalmente diverso e non confondibile con quello del giudice. Da una parte, infatti, sta la pubblica accusa che sostiene la tesi della colpevolezza dell'imputato, portando le prove a carico; dall'altra, sta la difesa che sostiene l'innocenza dell'imputato portando le prove a discarico. Al centro, in posizione decidente e super partes, sta il giudice che, valutate le due posizioni contrapposte e le prove, esprime il suo convincimento nella sentenza.

Eppure non sembra che in Italia sia proprio così. Come si è visto, p.m. e giudici appartengono allo stesso corpo, tanto che per molti le due figure si confondono, fino al punto di equiparare un qualsiasi atto istruttorio del P.M. ad una sentenza di condanna. Ricordate quando stampa e T.G. parlavano del "Giudice Di Pietro" o "D'Ambrosio" che erano invece dei p.m.? Basta passare la frontiera per vedere inorridire all'idea che p.m. e giudici appartengano alla stessa carriera, abbiano un identico status e si alternino nei due ruoli.

La ragione di quest'aberrante situazione sta nella storia delle nostre istituzioni. E' noto, infatti, che, pur avviatosi, con lo Statuto Albertino, sulla via delle democrazia, il nostro Stato ha lungamente mantenuto la supremazia degli apparati pubblici nei confronti dei cittadini. Se la funzione giudicante si è presto evoluta, a causa del progressivo sviluppo dei valori democratici, ampliando le garanzie a favore dell'imputato nel processo, ciò non è avvenuto per la funzione che solo oggi chiamiamo della pubblica accusa.

Il compito di perseguire i reati e di condurre i "colpevoli" davanti al giudice è stato a lungo considerato quasi "sacrale". L'attivazione del processo penale, quale anticamera del processo, è stata quindi considerata alla stregua della funzione giudicante e giudici coloro che dovevano svolgere le indagini per portare poi l'accusa nel processo vero e proprio. Questo era il "processo inquisitorio" che si è tentato inutilmente di rendere il più possibile garantistico, dato che l'attività d'indagine del p.m. si scontra con le esigenze di tutela dell'indagato. In effetti, il "processo inquisitorio" si è dimostrato inadeguato ad una vera democrazia perchè fondato su un'utopia: che il p.m., in quanto investito del ruolo di tutore della legge e tenuto all'obbligo dell'azione penale, potesse operare neutralmente, utilizzando equanimamente i suoi poteri, per esempio, cercando anche le prove a discolpa.

La recente introduzione del "processo accusatorio" di tipo statunitense, nel quale accusa e difesa sono poste sullo stesso piano, anche in termini di acquisizione delle prove, ha dato vita, da noi, ad una piantina avvizzita. Ciò in quanto non è stato contestualmente modificato l'assetto organizzativo preesistente: l'unicità delle carriere e la intercambiabilità dei ruoli di p.m. e giudici, la piena disponibilità della polizia giudiziaria da parte dei p.m. che oltre a ritenersi giudici si ritengono anche sceriffi, condizionando, sulla base delle proprie tesi accusatorie, le indagini di polizia. Non si è raggiunta, quindi, né la necessaria terzietà (e superiorità) dei giudici nei confronti dei p.m. nè la parità dei poteri tra difesa e accusa, che costituiscono il fondamento del rito accusatorio. Vale anche in Italia il detto americano -non è una boutade- che un giudice non entra in un ascensore nel quale già si trova, da solo, un procuratore che svolge l'accusa in un suo processo? Tutt'altro. Ancora oggi i Procuratori generali svolgono l'inaugurazione dell'anno giudiziario in luogo dei Presidenti delle Corti d'Appello e vigilano (vecchio residuo dello Stato assoluto) su tutti i magistrati operanti nell'ambito territoriale delle Corti stesse!

La difesa: gli avvocati, operatori della giustizia

Degli avvocati si può dire il male e il peggio possibile. Sono consentite su di loro le più salaci barzellette. Tuttavia, la Costituzione ha giustamente sanzionato in maniera solenne il diritto di difesa (art. 24) e ben percepiamo che il suo ruolo nel processo è essenziale alla pari di quello dell'accusa. Perché un sentenza sia giusta occorre che essa consegua ad un contraddittorio paritario, affinchè sia dato modo di esporre e provare nel modo più esaustivo possibile tanto la tesi o castello accusatorio tanto quello defensionale. Chi non tiene conto di ciò non può capire quanto la difesa sia essenziale per la determinazione della sentenza e del suo contenuto.

Non vi è quindi ragione alcuna per escludere una totale parificazione tra p.m. e difensori. E non dovrebbe essere consentito che il p.m. possa inquisire, o minacciare di inquisire, avvocati avversari e testimoni di controparte per le affermazioni da loro espresse nel processo. Da una parte sta un dipendente pubblico che ha vinto un concorso, dall'altra sta un libero professionista che ha superato un esame di Stato e che esercita a seguito di una forte selezione tra i colleghi. Ambedue svolgono una funzione di interesse pubblico: da una parte la difesa della collettività nei confronti di reati, dall'altra la difesa del cittadino, componente del popolo sovrano. E una delle grandi carenze della nostra giustizia è dovuta proprio alla scarsa attenzione al ruolo pubblico degli avvocati.

C.S.M. e Presidente della Repubblica

Nel mondo della giustizia operano altri due organi creati dalla vigente Costituzione per svolgere ambedue rilevanti compiti di garanzia dell'indipendenza dei giudici; ovviamente compiti che consistono nel proteggere da condizionamenti esterni i giudici, senza incidere sull'esercizio della funzione giudiziaria.

Il CSM è stato istituito affinché gli atti amministrativi sulla carriera, sui trasferimenti, sulla disciplina dei magistrati non venissero più compiuti dall'Esecutivo, il quale poteva porre i magistrati in una situazione di subalternità e condizionarli nello svolgimento delle loro funzioni. A tal fine, il CSM è presieduto dal Capo dello Stato, organo di garanzia costituzionale, ed è composto da una larga maggioranza di magistrati: 22 contro 10 "componenti laici" eletti dal Parlamento tra professori universitari e avvocati qualificati.

L'assegnazione della presidenza al Capo dello Stato è dovuta sì al ruolo che egli riveste quale garante della Costituzione, ma non per difendere il dettato costituzionale sull'indipendenza dei giudici; compito che egli svolge in tutte le altre occasioni in cui esercita i suoi poteri. La sua presenza nel CSM, unitamente a quella dei componenti laici, costituisce il collante tra potere giudiziario e istituzioni elettive-rappresentative, necessario per impedire che l'indipendenza della magistratura dia luogo ad un corpo separato. E, in effetti, compito del Presidente nel CSM è far sì che questo operi conformemente a Costituzione.

Questo sistema è letteralmente scoppiato da qualche anno a causa della forte politicizzazione della componente togata e del contestuale indebolimento della classe politica. In occasione di tangentopoli, il CSM ha definitivamente straripato dalle attribuzioni conferitegli dalla Costituzione, ponendosi come interlocutore politico nei confronti degli altri poteri. I meccanismi di raccordo si sono liquefatti e in particolare il potere di controllo del Presidente è stato praticamente vanificato. Forse qualcuno ancora ricorda come il PCI e la sinistra imbavagliarono il Presidente Cossiga promuovendo il suo impeachment perché reo di tentare di impedire che il CSM ponesse all'ordine del giorno argomenti politici fuoriuscenti dalle sue attribuzioni.

Ormai il CSM si propone come "organo di vertice" della magistratura, come se questa fosse un potere politico e non più un "ordine" composto da singoli giudici, ciascuno dei quali titolari della mera funzione giurisdizionale.

E' stato, quindi, sconvolto il disegno costituzionale, che non colloca tra i poteri componenti la forma di governo alcun organo rappresentante il "potere giudiziario". Organo che perciò risulta totalmente avulso ed impermeabile al sistema delle garanzie e dei contrappesi previsti dalla Carta.

Con la copertura politica del CSM, che può essere indotto a non colpire gli straripamenti dei magistrati appartenenti alla sua maggioranza politica, la giustizia, da potere debole da proteggere, è divenuta potere forte e incontrollabile anche nei confronti del potere politico non più adeguatamente difeso dal meccanismo delle immunità parlamentari. Il tutto con l'aggravante che da tale rottura emerge la preminenza di un potere inedito il cui organo di vertice è privo di rappresentanza democratica.

Resoconto di viaggio

La riforma del C.S.M. e la disciplina della separazione tra giudici e p.m. sono, certamente, i passi prioritari per tentare di risolvere il nodo della giustizia italiana.

E' arduo pensare che il C.S.M. possa essere direttamente ricondotto al suo ruolo originale. E' possibile, invece, incidere sulla sua composizione per ridurne la politicizzazione. Non è fuori luogo l'attuale proposta di riassegnare ai giudici una rappresentanza più congrua nei confronti di quella dei p.m.. Un passo successivo potrebbe essere quello di introdurre un sistema elettorale di tipo maggioritario, già oggetto di un referendum abrogativo dei radicali.

Sarebbe, invece, errato procedere sulla linea indicata da Boato ai tempi della Bicamerale, di incrementare, cioè, l'influenza del Parlamento con l'aumento della componente non togata, perché ciò comporterebbe una lesione del principio di indipendenza della funzione giudiziaria. Ciò non toglie che la componente laica merita di essere portata ad un livello paritario con quella togata. Essa, continuando ad essere composta da professori universitari e avvocati, dovrebbe, tuttavia, essere eletta dalle Facoltà giuridiche e dalla classe forense.

Il passo essenziale resta però quello della totale separazione di carriere e di garanzie tra p.m. e giudici. L'occasione non dovrà, tuttavia, essere utilizzata per consentire l'ingerenza del potere politico. Spero di potere evidenziare in altra occasione le ragioni per le quali il sistema americano di elezione popolare non sia adatto al nostro Paese e per le quali l'accesso alla carriera di p.m. dovrebbe essere riservata ad avvocati esperti.

Anche il corpo dei pm dovrà essere dotato di autonomia salvaguardata da un proprio organo di autogoverno di analoga composizione, ma un'attenta e ben ponderata legislazione dovrà portare ad una maggiore razionalizzazione e trasparenza dell'esercizio delle linee generali dell'azione di repressione criminale. Per non dire della necessità di rivisitare i rapporti tra p.m. e polizia.

Come si vede una strada ancora lunga da percorrere con soluzioni ampiamente condivise.

(13 marzo 2002)

 


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