di Andrea Piraino
Uno degli ultimi interventi tendente sempre più a perfezionare, nella sua impostazione presidenziale a seguito della legge costituzionale n. 1 del 1999, la forma di governo riguarda, in molte Regioni, l’introduzione del cd. “consigliere supplente”.
Si tratta della disciplina dell’incompatibilità della carica di assessore con l’ufficio di consigliere regionale (o, in Sicilia, di deputato regionale: v. il ddl. cost. A. S. n.1541, ad iniziativa dei senatori Malan e Gasparri, di modifica del terzo comma dell’art. 9 dello Statuto), della connessa sospensione dall’ufficio di consigliere e della regolamentazione della supplenza. Il tutto in base alla “riconosciuta necessità di garantire un più bilanciato e congruente sistema di separazione della funzione legislativa da quella esecutiva” grazie all’aggiornata configurazione della dinamica relazionale tra gli stessi organi della Regione che ne garantirebbe una maggiore efficacia e funzionalità.
A una prima impressione, l’introduzione di questa incompatibilità tra la carica di assessore regionale e quella di consigliere regionale sembra nient’altro che un corollario necessario e indispensabile al principio della separazione delle funzioni che vieppiù in una forma di governo ad elezione diretta e popolare del presidente della Regione si rende necessaria. Anzi, a differenza di ciò che si verifica nel disegno di legge costituzionale di modifica della forma di governo parlamentare dello Stato approvato dal senato in prima votazione e ora giacente alla camera in attesa che il nuovo dibattito ne modifichi sostanzialmente i contenuti soprattutto in ordine al ruolo e alla funzione del parlamento in rapporto al premier eletto direttamente dal corpo elettorale, bisogna riconoscere che questa iniziativa di istituire i “consiglieri supplenti” nelle Regioni che, tranne la Valle D’Aosta, hanno optato per la forma di governo presidenziale dimostra una considerazione dei consigli o delle assemblee regionali “alta”. Non certo -secondo una narrazione tipica dell’approccio populista- come luoghi dei “compromessi”, degli “inciuci”, delle “perdite di tempo”. E quindi da lasciare, in un certo senso, alla loro deriva!
Ad un esame appena più approfondito, non è possibile, però, evitare di sottolineare che la disciplina dell’incompatibilità del ruolo dei componenti dei governi e dei consigli regionali -così come è stata delineata in molte Regioni che hanno già legiferato in materia ed è prevista nel ddl. costituzionale che la introduce nello Statuto della Regione siciliana- è collegata a delle conseguenze (la sospensione a tempo e la supplenza) che oltre ad essere irragionevoli sono sostanzialmente contraddittorie con la loro stessa premessa di voler rendere più efficace la separazione tra i due organi regionali. Inoltre bisogna rilevare che la sospensione temporanea dal ruolo di consigliere per esercitare quello di componente del governo non aiuta a “distinguere nettamente i ruoli dei controllati e dei controllori … (e) rischia, all’opposto, di incentivare la confusione delle funzioni” (Stefano Catalano in Le Regioni, 5-6/2013), consentendo al consigliere supplito di conservare il suo posto nell’ipotesi di perdita dell’incarico di assessore. Non solo. Ma lo status di consigliere supplente si caratterizza inoltre per avere minori garanzie rispetto al consigliere sostituito, soprattutto, sotto il profilo dell’inamovibilità poiché la sua eventuale revoca non è opera del corpo elettorale e né meno effetto della fine del mandato (come impone il principio sancito dall’art. 67 Cost.) ma il precipitato di una decisione del consigliere avvicendato o del presidente della giunta regionale. Vale a dire, in entrambe i casi, di un organo sottoposto al controllo politico del Consiglio. Realizzando così un capovolgimento del principio su cui si basa il controllo che ora vede, invece, la possibilità del controllato di rimuovere a piacimento il controllore e il consigliere supplente subire l’interruzione del mandato rompendo lo stesso rapporto di rappresentanza politica (Corte cost., sent. 378/2004, p. 18 del Riten. in fatto). E ciò, evidentemente, sol che il consigliere supplente si renda autore di atti o voti contrari alla giunta o della presentazione di interrogazioni e/o interpellanze “fuori linea” rispetto all’indirizzo politico della maggioranza. Con il risultato, insomma, di rafforzare ancora di più in senso presidenziale la dinamica della relazione tra gli organi di vertice della Regione e di indirizzare in senso plebiscitario il legame con il popolo sovrano sempre meno mediato dalla rappresentanza consiliare.
Il tutto in un sistema di governo regionale che già a seguito della legge costituzionale n. 1 del 1999 è stato trasformato, con l’introduzione dell’elezione diretta e popolare del presidente della giunta regionale, da parlamentare non tanto in presidenziale (salvo diversa disposizione degli Statuti regionali) quanto, per l’ulteriore disposizione che la caduta del presidente comunque motivata determina la dissoluzione della giunta e le dimissioni del consiglio, in “iperpresidenziale” (F. Pallante). Circostanza, questa, che comporta l’impossibilità di sostituire se non con voto popolare il presidente eletto direttamente e provoca il blocco politico della maggioranza che così dovrà essere e mantenersi dello stesso “colore” per tutta la durata del mandato (principio dell’aut simul stabunt aut simul cadent). Il che ha portato all’onnipotenza del ruolo del presidente della giunta regionale che, controllando e comandando a bacchetta la maggioranza consiliare, è diventato anche il dominus dell’intero consiglio emarginando e vanificando le funzioni della minoranza e ponendo a suo esclusivo e strumentale servizio quello delle forze di maggioranza anch’esse private, comunque, di qualsiasi capacità dialettica e oppositiva rispetto al potere presidenziale almeno che non vogliano rischiare il “suicidio” istituzionale di un ritorno anticipato alle urne.
Insomma, piove sul bagnato! O, meglio, un ulteriore tassello -questo del consigliere supplente- del mosaico che completa il nuovo figurino autoritario e sovranista dei presidenti delle Regioni. Che, purtroppo, però, da quando si è imboccata questa strada iper-presidenzialista ha condotto le Regioni, a dire di una parte importante della cultura istituzionale, sulla via del loro fallimento, avendo tradito tutte le aspettative che ne avevano giustificato la nascita e soprattutto avendo contribuito ad allontanare i cittadini dalla politica (e dalla partecipazione elettorale). Al punto tale -dato i risultati che hanno ottenuto nel campo dei servizi (v., ad esempio, le prestazioni fornite dai venti sistemi sanitari in particolare durante la pandemia) o delle azioni di sviluppo (che nel Mezzogiorno non hanno saputo colmare il ritardo che lo divideva dal Centro-Nord ed anzi ne hanno aumentato il divario) o della politica di moralizzazione della vita pubblica (che, invece, ha visto aumentare in modo esponenziale lo spreco delle risorse e anche gli scandali)- da suscitare la domanda: ma “Servono ancora le Regioni?” (I. Sales - P. Spirito),
Naturalmente, non è questa la sede per dare una risposta adeguata e tanto meno esaustiva a questo interrogativo così radicale. Ma non c’è dubbio alcuno che la forma di governo regionale attualmente vigente nelle Regioni abbisogni, comunque, di un intervento urgente di riequilibrio in direzione dell’affrancamento del consiglio (e delle forze politiche che lo costituiscono) dalla dipendenza dal potere del presidente della giunta e di recupero del suo ruolo e della sua funzione di programmazione e controllo.
Non è una operazione facile che, come ricordava G. Ferraiuolo nella sua “Lettera” su La forma di governo regionale: un modello efficiente (da replicare)?, può essere realizzata attraverso semplicistici interventi istituzionali. Come, appunto, quello del “consigliere supplente” che, comunque, dovrebbe essere disciplinato come ha fatto la Regione toscana che dall’incompatibilità tra le cariche di consigliere (o deputato) regionale e assessore regionale ne ha fatto derivare la decadenza (per l’intero mandato) del primo dall’originario organo di appartenenza. In modo tale da realizzare una netta separazione tra funzione di rappresentanza e funzione di governo e così liberare il subentrante nell’organo consiliare dai condizionamenti che il neo-assessore con il presidente della giunta sarebbero in grado di imporre.
Necessario, invece, è mettere mano alla struttura delle funzioni, in particolare quella legislativa del consiglio (o dell’assemblea, in Sicilia), “oggi, palesemente non più in grado di reggere il tempo e lo spazio della odierna società” tecnologica. Si tratterebbe allora di far riemergere l’antica ma finora dimenticata (in special modo nelle istituzioni locali) funzione di controllo e di programmazione delle assemblee rappresentative che, se assunta nella sua differenza sostanziale da quella legislativa, avrebbe senz’altro la forza di determinare un nuovo equilibrio baricentrico del sistema politico regionale. A patto però che, nella nuova forma di governo che ne risulterebbe, la funzione di governo e quella di controllo non avessero alcun elemento di continuità strutturale ed i momenti di incontro funzionale tra i due organi instaurassero “un rapporto di integrazione che ne valorizzi i ruoli di responsabilità e rappresentanza politica”.
In conclusione, solo se si apportassero modifiche di questa portata forse si potrebbe riprendere il discorso sulle Regioni e, soprattutto, pensare che la loro forma di governo possa essere presa in considerazione sul piano nazionale per modellare il cd. premierato.
