di Gennaro Ferraiuolo
1. Sono molteplici le ragioni che inducono ad una analisi di premesse ed esiti delle elezioni regionali svoltesi tra settembre e novembre, aggiornando la riflessione sulla forma di governo a presidente eletto a suffragio universale e diretto. Si tratta di ragioni sia interne alla dimensione regionale, sia esterne ad essa, ovvero proiettate sul piano nazionale.
Nella prima prospettiva, il voto di Campania, Puglia e Veneto ha rappresentato uno snodo importante per l’assetto definito dalla l. cost. n. 1/1999 e confermato nella quasi totalità degli statuti: si sono infatti chiuse, per effetto non di uno spontaneo ricambio della classe politica ma di vincoli posti dal legislatore, alcune presidenze “lunghe”, non senza determinare delicate questioni giuridiche e politiche.
Nella seconda prospettiva, aleggia da tempo la proposta del Sindaco d’Italia, che poi, condividendo la precisazione del Ministro per gli affari regionali in carica, appare – più correttamente – quella del Governatore d’Italia (Repubblica, 15 maggio 2023). A tale orizzonte guardano oggi, senza farne mistero, le proposte sul cd. «premierato»: nella relazione a AC n. 1354 (abbinato al d.d.l. cost. AC n. 1921, già approvato in prima deliberazione al Senato) si legge: «la realtà italiana, la sua storia, la sua cultura e la sua tradizione ci dicono che vi è solo un modello istituzionale che possa, al contempo, garantire ai cittadini di determinare la politica nazionale e consentire al Paese di essere governato per cinque anni senza risentire dei continui cambi di umore delle forze politiche: il modello delle amministrazioni locali». La riflessione su questo modello – e sul suo rendimento – diviene dunque ineludibile nel momento in cui se ne profila la traslazione a livello statale.
2. La forma di governo a presidente direttamente eletto conferma una tendenza alla (lunga) durata degli esecutivi. In tutti gli enti al voto si mantiene – in linea di massima – il colore politico delle maggioranze precedenti; laddove ricandidati – praticamente in tutte le regioni dove erano ricandidabili – sono confermati i presidenti uscenti. L’elemento di novità è rappresentato dal fatto che, per la prima volta, si è dispiegato nella sua pienezza il divieto di terzo mandato consecutivo posto dalla l. n. 165/2004, che in passato era stato ritenuto inoperante in assenza di un recepimento nella legislazione regionale e, comunque, non retroattivo. In forza di tali assunti (invero non pienamente convincenti), si erano potuti determinare i quattro mandati di Formigoni in Lombardia (1995-2013), i tre di Iorio in Molise (2001 -2013), i tre di Errani in Emilia-Romagna (2000-2014), i tre di Galan (1995-2010) e Zaia (2010-2025) in Veneto.
Di fronte ad un dato normativo che sembrava non più eludibile, si è però registrata una certa resistenza dei presidenti in uscita obbligata. La discussione sul tema ha tenuto banco per diversi mesi, con la Campania a fare da apripista nel tentativo di superare il vincolo (l.r. 16/2024), i presidenti di Puglia e Veneto ad attendere gli sviluppi e la Corte costituzionale che ha messo la parola fine sulla questione, confermando la oramai generalizzata applicazione del divieto in tutte le regioni ordinarie, a partire dal momento in cui esse «hanno adottato, anche in modo frammentario, una disciplina legislativa concernente uno dei molteplici aspetti della materia elettorale» (sent. 64/2025).
Almeno due i dati che emergono dalla vicenda. In primo luogo, la complessità del groviglio di fonti (Costituzione, statuti, legge di principio statale, leggi statali tout court, leggi regionali) nel quale si colloca il divieto di terzo mandato, sospeso tra cause di ineleggibilità e di incandidabilità, tra forma di governo e sistema elettorale (ammesso che tra questi due piani – rimessi dalla l. cost. 1/1999 alla regolazione di atti diversi - possa darsi una netta demarcazione). In secondo luogo, la evidente insofferenza dei presidenti verso uno dei pochi limiti volti a contenerne il potere, in un assetto tutto sbilanciato sul loro ruolo. Ciò va inteso quale degenerazione delle dinamiche democratico-rappresentative (vera e propria questione morale: Staiano 2025) o quale fisiologica e virtuosa attitudine del modello a favorire la stabilità? La propensione alla lunga durata, anche oltre il limite legislativamente fissato, è sostenuta - mutuando il linguaggio della network analysis - da relazioni di dominio (connesse ad un controllo capillare degli apparati che consente di promettere premi e minacciare sanzioni) o da relazioni di influenza (alimentate dall’efficienza impressa alle regioni dai presidenti)?
Provando a ragionare in questa chiave, una valutazione sulla efficienza della forma di governo non dovrebbe esaurirsi nel profilo della durata degli esecutivi, che - seguendo Sartori (2004) - ne può essere una «condizione facilitante, ma non certo una condizione sufficiente», ben potendo un governo «essere longevo e inetto, stabile e paralizzato». D’altra parte, se gli assetti organizzativi del potere costituiscono la strumentazione per perseguire determinati fini istituzionali, la efficienza dei primi dovrebbe essere apprezzata in rapporto al grado di inveramento dei secondi: dunque, guardando alle regioni, occorrerebbe chiedersi in che misura il modello a presidente eletto abbia consentito di rappresentare istanze e bisogni delle comunità, traducendoli in indirizzi e azioni rivolti, innanzitutto, alla garanzia dei diritti sottesi alle competenze dell’ente.
L’esito di una siffatta valutazione sarebbe, con ogni probabilità, differenziato da regione a regione, pur innanzi a un quadro di indifferenziata stabilità governativa (con regioni che magari paleserebbero un rendimento non condizionato dai mutamenti istituzionali prodottisi nel 1999: lo ha rilevato ad esempio Tarli per la Toscana, nel 2004). Qui ci si limiterà ad una sola considerazione di ordine generale: è sotto la vigenza della nuova forma di governo che ha preso campo un diffuso sentimento antiregionalista, con posizioni – presso l’opinione pubblica, nel dibattito politico e anche in quello scientifico – che guardano addirittura all’esito dell’abolizione dell’ente. Sostenere, in questo scenario, le inattaccabili virtù del modello organizzativo regionale ci pone innanzi al paradosso di un ente diffusamente percepito come inefficiente ma retto da una forma di governo che spiccherebbe per efficienza, con il risultato singolare – evidenziato da Morelli (2021) - di veder messa «in discussione la stessa esistenza delle Regioni, ma non l’elezione diretta dei loro presidenti».
3. Lasciando aperto questo tema di fondo, la valutazione delle prestazioni della forma di governo regionale può essere spostata su un terreno più immediatamente collegato alle dinamiche politico-istituzionali.
Si potrebbe verificare, in primo luogo, quanto il modello abbia contribuito a rivitalizzare, in chiave democratica, la partecipazione dei cittadini, almeno nel momento del voto.
Su tale profilo, si è in passato insistito (Fusaro 2007) su una sostanziale irretrattabilità, per via statutaria, della elezione diretta dei presidenti: prospettare ai cittadini la «rinuncia a una potestà a torto o a ragione considerata di sommo rilievo» incontrerebbe una inevitabile resistenza esercitata attraverso la richiesta di referendum, mai preclusa nel procedimento disciplinato dall’art. 123 Cost. In questi termini è stata letta la vicenda friulana del 2002, che vide la bocciatura «a furore di popolo» del superamento della elezione diretta. Sulla univocità di senso di quel voto può tuttavia nutrirsi qualche dubbio: se è vero che la scelta in questione conobbe l’opposizione del 73% dei votanti, va ricordato che gli stessi corrispondevano ad appena il 16% degli aventi diritto, avendo di questi partecipato alla consultazione soltanto il 23%. Si tratta di dati che forse attestano più un generalizzato disinteresse alle vicende istituzionali della regione che non la gelosa difesa del diritto a scegliere direttamente il presidente. Peraltro, quando nel 2007 la Valle d’Aosta (l.r. n. 21) ha optato per una investitura consiliare non è stata avanzata alcuna richiesta referendaria rivolta a contrastare tale soluzione.
L’elezione diretta del presidente continua, ad ogni modo, ad essere la regola nella quasi totalità delle regioni italiane: essa non pare però alimentare una particolare spinta alla sua pratica, come mostrano in modo chiaro i dati sull’affluenza alle urne, segno che forse un mero congegno istituzionale, in sé considerato, difficilmente è in grado di motivare gli elettori. Ovunque emerge una sensibile diminuzione dell’affluenza (spiccano i 16,5 punti percentuale persi in Veneto); in cinque regioni, sulle sette al voto tra settembre e novembre, la partecipazione è inferiore al 50% degli aventi diritto (il dato peggiore in Puglia: 41,83%); nelle Marche si raggiunge appena quella soglia; la Valle d’Aosta – unica regione a non contemplare l’elezione diretta del presidente e con una formula elettorale a premio di maggioranza eventuale, in questa occasione non scattato – registra l’affluenza maggiore (63%).
Da una prospettiva diversa, la forma di governo regionale potrebbe essere valutata in relazione all’attitudine a contrastare la frammentazione partitica e a favorire il disporsi del sistema in chiave contrappositivo-maggioritaria (ammesso che sia unicamente questa la dinamica virtuosa di un sistema politico). Il numero di liste che hanno avuto accesso, per effetto del voto, alle assemblee regionali si muove tra sette (Valle d’Aosta, Toscana, Puglia) e dodici (Campania); i formati coalizionali che sostengono i presidenti eletti vanno dalle quattro (Puglia e Toscana) alle otto forze rappresentate (Campania). Univoca la tendenza alla polarizzazione: Valle d’Aosta a parte, in tutte le regioni accedono al consiglio solo liste ricomprese nelle due coalizioni maggiori, con l’eccezione del Veneto, dove una terza lista singola ottiene due seggi. Si tratta di numeri probabilmente non bassissimi – considerata anche la consistenza in seggi dei consigli – ma che attestano, rispetto al passato, un qualche effetto di semplificazione: si consideri che, nella precedente tornata, in Campania il presidente eletto era collegato a quindici liste di cui ben dodici (e parliamo della sola maggioranza) ottenevano seggi; in Calabria, erano sette le liste collegate al presidente di centrodestra eletto (sei rappresentate), sette quelle a sostegno del candidato di centrosinistra (due rappresentate), sei quelle a sostegno di un terzo candidato (una rappresentata); tripolare anche l’assetto emerso dalle precedenti elezioni pugliesi, dato che ha condizionato non poco la dialettica politica della passata consiliatura.
In tale quadro si conferma la presenza delle liste dei presidenti, uno dei sintomi più evidenti delle connotazioni plebiscitarie del modello regionale: sebbene non si diano casi eclatanti come quello della lista Zaia presidente (nel 2020 di gran lunga la più votata in Veneto, con il 44,5%), esse si confermano una costante delle competizioni elettorali, ottenendo – con l’eccezione di Toscana e Veneto – risultati di rilievo (si evidenzia il 12% delle liste dei presidenti in Puglia e Calabria). In Campania, Veneto e Puglia, nel tornante rappresentato dalla fine dei lunghi cicli di governo dei rispettivi presidenti, si profila peraltro un fenomeno nuovo: l’affiancamento, alle liste personali dei candidati presidente, delle liste personali degli ex-presidenti. Il dato si manifesta in modalità diverse nelle tre regioni. In Puglia, al termine di complesse trattative politiche, l’esito viene scongiurato, ma la delicatezza della questione si avverte al punto da spingere qualcuno (ad esempio Tondi della Mura) a prospettare l’introduzione di un divieto di mandato consiliare per gli ex presidenti. In Campania non vi è candidatura in consiglio del presidente uscente ma questi presenta una lista personale – priva di riferimenti espliciti al suo nome ma ben riconoscibile –che ottiene l’8,34% (4 seggi), a fronte della lista personale del neo-presidente eletto al 5,4% (3 seggi). In Veneto, invece, lo schema è rovesciato: il presidente uscente non ha una sua lista autonoma ma gli si consente la candidatura in consiglio nella lista-partito. Il risultato è il più alto numero di preferenze mai registrato nella storia delle elezioni regionali: 203.054 voti, pari al 33% di quelli ottenuti dall’intera lista e al 10,5% degli elettori recatisi alle urne. Pur nella diversità delle tre vicende, risulta evidente che occorrerà monitorare attentamente il ruolo giocato – dall’interno o dall’esterno degli apparati regionali – da soggetti che hanno potuto costruire, dalla loro posizione istituzionale e nel tempo lungo, un solidissimo radicamento nei territori.
4. L’analisi dei formati partitici e del connesso disporsi delle dinamiche della forma di governo non dovrebbe però fermarsi ai profili quantitativi: per essere efficiente occorre infatti che un governo – sono ancora parole di Sartori - «sia costituito da una maggioranza omogenea di alleati “vicini” e solidali». Gli aggregati di liste che, per effetto del trascinamento automatico prodotto dall’elezione del presidente cui sono collegate, si fanno maggioranza nei consigli sono vere proprie coalizioni o semplici cartelli (Staiano 2019)? Essi sono tenuti insieme da una definita e coerente unità programmatica o risultano piuttosto unioni coatte (Ferrara, 2005), cementate esclusivamente da incentivi di natura elettorale?
Nel ragionare degli assetti maggioritario-contrappositivi, Leopoldo Elia – nel magistrale insegnamento formulato nel 1970 a partire dall’esperienza del Regno Unito – evidenziava come gli stessi, per quanto caratterizzati da uno «status privilegiato dell’esecutivo che eccede […] le esigenze di efficienza», consentissero agli elettori ampi margini di determinazione di men and measures, realizzando una virtuosa sintesi tra democrazia di investitura e di operazione. Il governo si regge infatti su di un visibile continuum elettori-partiti-programmi-leaders, con l’opposizione che svolge un essenziale ruolo di bilanciamento del sistema, preparando (e mostrando) l’alternativa di governo nel suo costante contrapporsi alla maggioranza. Dunque, un bipolarismo non quale che sia, ma con caratteristiche sostanziali tali da fornire elevate prestazioni in termini di responsabilità e di responsività, che sono in definitiva assicurate dall’efficienza del sistema partitico. In tale schema, ben più complesso rispetto alla semplicistica rappresentazione che talvolta se ne offre, Elia (1992) considerava frutto di cattiva ideologia la riconduzione della nomina del vertice dell’esecutivo alla logica della democrazia immediata.
Nei contesti regionali, si riproduce – sia pure a grandi linee – l’andamento appena descritto? L’impressione è che siano del tutto scomparse dalla scena le measures (quelle realizzate o disattese dagli esecutivi uscenti, quelle promesse dalle forze che si candidano a governare con progetti programmatici alternativi) e restino, quali unici catalizzatori di consenso, solo i men (o le women). Le spinte alla polarizzazione, innescate innanzitutto dagli incentivi elettorali, non paiono il frutto di una reale dialettica politica territoriale, ma piuttosto la ricaduta di strategie orchestrate a livello nazionale, e sempre in chiave nazionale vengono spesso letti gli esiti elettorali.
Il recente risultato campano, ad esempio, va nella direzione della continuità o dell’alternanza? Il presidente eletto, esponente di una forza politica che nella scorsa consiliatura conduceva una ferma e vivace opposizione, vince oggi insieme al presidente uscente, ovvero in collegamento sia alla sua lista personale sia al suo partito-lista. Ciononostante, per la segretaria nazionale di quest’ultimo – confermato nello schieramento alla guida della regione per la terza consiliatura consecutiva quale partito di maggioranza relativa (nel segno, dunque, di una forte continuità) – il risultato campano è un segnale di discontinuità, rivolto al governo statale (da qui la citazione di Pino Daniele: “l’aria s’adda cagnà”).
In uno scenario nel quale si intrecciano e confondono maggioranze e opposizioni, responsabilità di governo e proposte di alternanza, dimensione regionale e dimensione statale, la vicenda esemplare e insuperata resta probabilmente quella risalente ai due mandati del presidente Spacca nelle Marche, con successiva – ma infruttuosa – ricandidatura. Questi, sostenuto nel 2005 e nel 2010 da una coalizione di centrosinistra, si ripresentava per il terzo mandato nel 2015 (con la complicità del governo nazionale, che non impugnava la modifica della legge elettorale con cui si consentiva tale esito) ma, questa volta, alla guida di una coalizione di centrodestra. Tutto questo è espressione di una logica contrappositiva o compromissoria?
5. Siamo forse innanzi alle conseguenze – prevedibili e previste - di alcuni equivoci alla base delle soluzioni riformatrici con cui si è cercato in Italia di aprire la strada alla transizione maggioritaria: su tutti – lo segnalava Bobbio nel 1996 - l’idea fuorviante che questa andasse costruita contro i partiti, dei quali si rifiutava la funzione di intermediazione (e di stabilizzazione) ritenendola surrogabile con una serie di infallibili automatismi normativi, plasmati sotto la spinta di un vero e proprio fanatismo per l’elezione diretta, di una «fiducia illimitata nel binomio monocrazia-democrazia»: sono formule utilizzate da Elia, nel 2002, nella introduzione ad un volume di Marco Olivetti dedicato proprio alla (nuova) autonomia statutaria delle regioni. Per tale strada, si è probabilmente finito con il confondere i problemi con i rimedi: se il nodo principale della nostra vita democratica era costituito – seguendo ancora Elia (2006) – da partiti «che non controllano i leaders ma sono sotto il loro pieno dominio» (e dunque che non corrispondono «minimamente al metodo democratico di cui ragiona l’art. 49 della Costituzione»), gli assetti unidimensionali del potere introdotti a livello territoriale (e che si vorrebbero replicati a livello statale) non hanno fatto altro che assecondare, consolidare, istituzionalizzare simili degenerazioni.
Difficile dire se sia possibile una inversione di rotta, non intravedendosi oggi – a livello politico - né le forze né gli strumenti in grado di determinarla. I nodi sul tappeto sono, a ben vedere, quelli posti dalla Lettera di Giusi Sorrenti (Sulla riattivazione della rappresentanza delle istituzioni democratiche) e dagli interventi che ne sono seguiti. Ma la scienza costituzionale deve saper essere anche controfattuale e una forma di resistenza culturale è dunque sempre possibile, utile, forse doverosa: nel tentativo di rivelare la inadeguatezza e le controindicazioni di soluzioni istituzionali eccessivamente «forzanti e rigide», fondate sulla illusione di risolvere attraverso di esse i complessi problemi della rappresentanza democratica (Luciani, 2017).
