di Eleonora Rinaldi
1. A partire dalle recenti elezioni regionali, la bella lettera di Gennaro Ferraiuolo pone numerosi interrogativi. L’ispirazione di fondo è sintetizzata dall’intitolazione della stessa, che guarda all’efficienza della forma di governo regionale (e della forma di governo tout court) oltre le riduttive dimensioni della stabilità della funzione di governo e dell’attitudine alla semplificazione del sistema partitico.
Sullo sfondo dei controversi rapporti fra democrazia, rappresentanza e responsabilità, il rinnovarsi della riflessione sull’assetto di governo regionale infatti rimanda alla coerenza ordinamentale delle soluzioni organizzative introdotte non solo rispetto al fine di proteggere la longevità dell’Esecutivo in carica (dai c.d. ‘ribaltoni’) ma in rapporto al più ambizioso obiettivo di riedificare la relazione democratica, da tempo logora fino a far ritenere irrealizzabile (secondo i critici più radicali) l’autogoverno della società civile.
In questo quadro, il richiamo della scienza costituzionale all’assolvimento dei propri compiti, anche in chiave controfattuale, costituisce solo in apparenza il contenuto di alcune riflessioni conclusive; al contrario, il testo nella sua interezza (così mi sembra) evoca un’idea molto precisa del ruolo dello studioso e del metodo che dovrebbe ispirare l’analisi di una forma di governo, il cui funzionamento efficiente dev’essere valutato sulla base degli elementi forniti dall’indagine empirica in ambito non solo giuridico, ma politologico, statistico, della sociologia politica.
L’indicazione di metodo, significativa, è coerentemente sviluppata richiamando l’importanza di alcuni dati (sull’astensionismo; l’eterogeneità delle coalizioni elettorali; il ruolo delle liste civiche); gli effetti di date innovazioni istituzionali non possono mai dirsi definitivi ma i venticinque anni trascorsi dall’entrata in vigore della riforma costituzionale rappresentano un periodo di tempo non troppo breve per esprimere alcune valutazioni in merito al ‘come’ si è sviluppato in concreto il potenziale democratico fiduciosamente ascritto all’introduzione di un assetto organizzativo incentrato sull’elezione diretta del Presidente di Giunta.
A questa scelta la riforma costituzionale del 1999 aveva affidato il compito di restituire ‘lo scettro’ al popolo e di riavvicinare i cittadini alle istituzioni politiche. Al tempo stesso, grazie all’auspicato effetto di riduzione della frammentazione partitica, il sistema elettorale connesso, avrebbe dovuto promuovere un assetto bipolare e l’alternanza al potere, garantendo all’Esecutivo «legittimazione, efficienza decisionale, stabilità, autorevolezza», in modo da rendere più chiara la responsabilità verso gli elettori (P. Cavaleri, 2001).
Non è possibile (né utile forse) ripercorrere compiutamente le critiche mosse all’assetto di governo a presidente eletto di cui assumo come noti i numerosi profili di incoerenza rispetto ai fini perseguiti, le carenze sul versante degli strumenti di controllo a disposizione dei cittadini, l’assenza di una rimeditazione ampia del sistema dei pesi e contrappesi funzionali a garantire l’equilibrio tra i poteri.
Mi limiterò a ricordare, a titolo esemplificativo, il carattere paradossale di una forma di governo che eleva la stabilità a valore assoluto ma espone la durata in carica dell’Esecutivo a vicende personali del Presidente; l’evidente incongruenza tra l’esaltazione del rapporto personale tra presidente eletto e corpo elettorale e la mancata previsione di un istituto come il recall o di forme di coinvolgimento dei cittadini nella selezione delle candidature; infine, l’assenza di previsioni idonee a valorizzare l’elemento programmatico rispetto alla persona del candidato.
Che non si trattasse di rilievi critici mossi sulla base di un’avversione pregiudiziale è emerso nel tempo e l’analisi di Ferraiuolo lo dimostra: venticinque anni di elezione diretta del Presidente di Giunta hanno non solo mancato l’obiettivo di riavvicinare i cittadini all’unico ente territoriale dotato di autonomia politica ma, svuotando le funzioni della rappresentanza, hanno inciso in modo profondo sul modo di intendere la democrazia (non si tratta del solo fattore, ovviamente).
Inoltre, quella soluzione organizzativa ha concorso a cristallizzare una insofferenza al limite negli operatori politico-istituzionali da monitorare con attenzione perché indice rivelatore di un atteggiamento culturale.
Ne discende l’esigenza di una riflessione attenta in merito alla possibilità di estendere date soluzioni oltre il livello di governo regionale; non solo perché permangono seri dubbi al rapporto di necessaria, reciproca implicazione tra forma di governo ad elezione diretta del vertice dell’Esecutivo e maggiore democraticità della politica, ma riguardo al potenziale eversivo che tale soluzione può dispiegare sulla tenuta di principi costituzionali fondamentali («sulla sostanza concreta delle forme della democrazia», secondo l’attenta lettura di F. Bilancia, 2024).
2. Colgo nella lettera un invito implicito a ritornare alle origini (è davvero irretrattabile l’elezione del Presidente?): in particolare, alle buone ragioni che ancora sostengono, nonostante i limiti da tempo evidenziati, la teoria classica della rappresentanza.
La prima delle suggestioni suscitate riguarda, dati alla mano, l’adeguatezza (rectius: l’inadeguatezza) degli strumenti normativi scelti per ricostruire la relazione rappresentativa al livello di governo regionale.
Si tratta di un profilo cruciale perché la Regione è diventata, (invertendo peraltro il classico meccanismo di circolazione dei modelli tra centro e periferia), il laboratorio cui si guarda per innestare a livello nazionale soluzioni organizzative là testate con buon esito.
Ora, se è certo che un modello incentrato sull’elezione diretta del vertice dell’Esecutivo non è in astratto inidoneo a rafforzare il ruolo del corpo elettorale in modo che questo abbia «una influenza decisiva nella definizione dei programmi di governo» (L. Elia, 1988), la valutazione del suo rendimento in concreto non può andare disgiunta dalla considerazione di elementi empirici che attestino il raggiungimento di tale obiettivo.
Questi elementi, tuttavia, confermano che il modello si è da tempo ridefinito in chiave presidenzialista (oltre a Ferraiuolo, ex multis, A. Chiaramonte, 2009), determinando un assetto concreto distante da un regime di equilibrio tra i poteri.
Seppure in modo diversificato nei vari territori, l’esaltazione del voto popolare come strumento di selezione della ‘provvista personale’ di un organo monocratico ha rafforzato la legittimazione di quest’ultimo marginalizzando gli altri protagonisti della forma di governo (Giunta e Consiglio), che in virtù della loro composizione plurale, sono i soli in grado di concretizzare la relazione democratica con una comunità a propria volta plurale (G. Ferrara, 2000).
In questa prospettiva, il diffondersi del sentimento antiregionalista in parallelo alla identificazione dell’ente con la persona del Presidente non stupisce; è anzi l’approdo inevitabile di un sistema costruito sulla verticalizzazione dell’Esecutivo senza adeguati contropoteri.
Non si tratta solo del mancato ripensamento del ruolo del Consiglio negli statuti ‘di seconda generazione’ né dell’ampiezza, pure indiscutibile, dei poteri presidenziali, ma della scelta, rivelatasi decisiva sul piano della conformazione della forma di governo, di affidare alla legge elettorale il compito di garantire una solida maggioranza in assemblea attraverso l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo (con modeste varianti, questa soluzione è accolta dai diversi legislatori regionali e potrebbe essere replicata a livello nazionale in caso di approvazione della riforma costituzionale sul c.d. premierato elettivo).
L’assetto di governo regionale è infatti geneticamente associato ad un sistema elettorale che, assicurando lo stabile collegamento tra Presidente eletto e liste elettorali collegate, attraverso l’attribuzione di un premio idoneo a conseguire la maggioranza assoluta dei seggi, crea le premesse per la costruzione di un rapporto tra Presidente e Consiglio regionale parzialmente eccentrico alle dinamiche del normale circuito fiduciario (ancora una volta, i dati empirici confermano che è assai improbabile la votazione della sfiducia al presidente da parte dell’Assemblea per motivi politici).
La selezione dei consiglieri, inoltre, in quanto dipende dalla scelta del Presidente, incide non solo sul grado di rappresentatività dell’assemblea ma sulla relazione diretta tra quest’ultima e il popolo, concorrendo a trasformare radicalmente il concetto di rappresentanza accolto nell’ordinamento generale.
Il tentativo di rafforzare il ruolo degli elettori nella scelta del programma di governo tradisce quindi la logica della c.d. democrazia di mandato (D. Nocilla- L. Ciaurro, 1987) e, in quanto esclude tout court l’intermediazione partitica e la mediazione nelle istituzioni elettive, degrada l’Assemblea a sede di una rappresentazione essenzialmente descrittiva dei bisogni della comunità (la descrizione oltre tutto è parzialmente distorta da formule maggioritarie).
In modo speculare, la relazione rappresentativa si risolve nel rapporto diretto tra popolo e leader che, neutralizzando ogni corpo intermedio, personifica l’unità politica dell’intera comunità (almeno finché i governati ‘credono’ e si riconoscono nel Leader eletto).
L’idea che la volontà del popolo possa essere trasmessa ai governanti non attraverso istituzioni elettive a composizione plurale idonee a mediare i conflitti di interesse ma da un organo monocratico interprete unico dell’indirizzo politico premiato dagli elettori sottende insomma un ribaltamento dei termini del rapporto rappresentativo e una revisione radicale del modo intendere il rapporto tra rappresentanza e democrazia.
Impone quindi alla scienza costituzionale una riflessione sugli approdi cui giunge il fanatismo per l’elezione diretta (si ricordano nella lettera le parole di Elia), specie alla luce della problematica compatibilità tra la rilettura ‘all’italiana’ del modello presidenziale e i principi della nostra forma di Stato.
3. Un secondo profilo di valutazione suggerito dalla lettera attiene agli effetti derivanti dalle soluzioni istituzionali richiamate sul piano dei comportamenti degli attori politici.
Non solo per via del permanere della frammentazione del sistema politico-partitico (v. i dati di Ferraiuolo), ma in ragione dell’atteggiamento di insofferenza che molte formazioni politiche e i loro leaders esprimono, in virtù della legittimazione che ritengono conseguente al voto popolare, rispetto ad ogni forma di limitazione nella permanenza al potere.
Si tratta di un atteggiamento pericoloso perché suscettibile di trasmettersi dalla classe politica ai cittadini, in virtù della funzione pedagogica che la prima dovrebbe assolvere in chiave di coinvolgimento degli elettori nella vita politica e di costruzione del consenso intorno alle istituzioni.
I ripetuti tentativi di aggirare o abolire il divieto di terzo mandato consecutivo - penso alla legge elettorale campana n. 16/2024, approvata per sterilizzare il limite definito dalla l. 165/2004, ma anche al tentativo di inserire nel decreto-legge 29 gennaio 2024, n. 7, un emendamento volto ad abolire il limite del terzo mandato consecutivo nella legge statale -, sono indicativi; replicano, oltre tutto, quanto accaduto in altri ordinamenti ‘a deriva presidenzialista’ (M. Barberis, 2019).
Similmente, il fenomeno delle liste dei Presidenti (o degli ex Presidenti) e la ridefinizione delle coalizioni a sostegno di uno stesso candidato Presidente in tornate elettorali diverse denotano un atteggiamento di rifiuto, da parte di chi si trova al potere in virtù dell’investitura popolare, a rinunciarvi per garantire l’alternanza (che pure la riforma costituzionale avrebbe dovuto favorire) e interrogano sull’opportunità di introdurre adeguate limitazioni alla possibilità per i presidenti di ricandidarsi anche come consiglieri regionali per arginare il fattore incumbency (l’incidenza di tale fattore è stata ampiamente indagata da F. Musella, 2018).
Entrambi i fenomeni, tuttavia, pongono una questione più ampia che riguarda la tenuta delle regole costituzionali e ordinarie finalizzate a disciplinare i mutamenti di governo e l’esigenza che queste siano generalmente applicate non solo grazie all’intervento eventualmente repressivo di organi di controllo, ma sulla base del consenso diffuso degli altri soggetti dell’ordinamento. Quelle regole, infatti, garantiscono che l’esercizio della sovranità popolare avvenga, ad ogni livello di governo, «nelle forme e nei limiti della Costituzione», ad evitare che chi ha occasionalmente vinto le elezioni si avvalga – per dirla con le celebri parole di Carl Schmitt – del «premio superlegale al possesso legale del potere legale ed alla conquista della maggioranza» al fine di incidere sulla eguaglianza delle chances nella conquista del potere politico interno.
La discussione, apparentemente residuale (chiusa, per ora, a livello regionale) sull’ammissibilità di limiti al numero dei mandati elettivi va letta dunque in questa prospettiva ed eccede il pur necessario bilanciamento tra autonomia politica regionale e imposizione di limiti uniformi ai diritti politici attraverso norme statali di principio (v. Corte costituzionale, sentenza n. 64/2025 e, in modo ancora più convincente, la sentenza n. 211/2025).
Anche su questo aspetto la lettera chiede una presa di posizione alla scienza del diritto costituzionale. Aderisco all’auspicio che la dottrina giuridica oltrepassi le logiche della difesa aprioristica di una soluzione istituzionale che, lo si è ricordato, affida a un organo monocratico prestazioni di integrazione della comunità da questo irrealizzabili e che appare suscettibile di travolgere le forme della democrazia in una con l’accettazione dei valori fondanti dell’ordinamento repubblicano.
Nella cultura, «nella diffusione del pensiero critico a difesa delle opinioni minoritarie e diverse, nell’impegno contro il conformismo di massa», anche da parte della scienza (L. Carlassare, 2004), risiede un possibile antidoto alla degenerazione delle dinamiche democratico-rappresentative che la lettera condivisibilmente sottolinea.
Non è forse uno strumento sufficiente, ma la maturazione di un’autonoma capacità di giudizio grazie alla diffusione degli strumenti di conoscenza rappresenta la premessa per il costituirsi/rinnovarsi di una comunità autenticamente politica, composta da individui che si sentono astretti da vincoli di solidarietà e che si riconoscono in valori condivisi non negoziabili.
