di Sergio Bartole
1. Nonostante le ripetute rivendicazioni di continuità con l’esperienza attuale contenute nella relazione accompagnatoria, il disegno di legge costituzionale per la separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti mira ad introdurre modifiche nell’assetto degli organi di amministrazione e giustizia disciplinare dell’ordine giudiziario, modifiche che vanno bene aldilà del primo obiettivo dichiarato. Queste modifiche interessano sia il numero di quegli organi che i modi stessi della loro formazione.
Anzitutto si ritiene che la separazione debba portare non già alla creazione di due distinte sezioni dell’attuale Consiglio superiore della magistratura, ma alla previsione di due distinti consigli superiori entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica. In secondo luogo fra le competenze di questi due nuovi organi non rientra più la giurisdizione disciplinare, giacché per l’esercizio di questa è prevista l’istituzione di un’unica Alta Corte disciplinare competente a giudicare i comportamenti disciplinarmente rilevanti di ambedue i comparti di magistrati le cui carriere si vuole tenere separate. Last but not least, al sistema di formazione elettiva dell’attuale Consiglio superiore si sostituisce il metodo della designazione per sorteggio, così eliminando il ricorso alla convocazione di tornate elettorali coinvolgenti tutti i magistrati per la scelta dei membri togati dei due Consigli Superiori e dell’Alta Corte. La scelta del sorteggio è del resto presente in parte – come vedremo – anche sul versante della designazione dei membri laici dei ridetti organi.
E’ evidente che queste scelte avranno conseguenze anche sul terreno dell’associazionismo giudiziario, il cui peso potrebbe risultare affievolito come affievolite, se non annullate risulteranno le occasioni di “contarsi” offerte dalle attuali tornate elettorali. Il che non potrà non avere riflessi sullo stesso rilievo sociale (e politico) dei magistrati.
2. Un primo rilievo viene spontaneo. In un momento in cui si pensa ad una concentrazione dei poteri dell’esecutivo in capo ad un premier eletto dal popolo, riconoscendo a quest’ultimo importanti funzioni di indirizzo, si predispone l’avvento di un assetto del potere giudiziario che disperde le attuali attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura fra una pluralità di organi: i due consigli superiori dei magistrati giudicanti e requirenti e l’Alta Corte disciplinare. Questa scelta porta probabilmente ad una riduzione dei poteri dell’autorità (rectius delle autorità) cui spetta l’amministrazione dei componenti dell’ordine giudiziario. A voler sottilizzare, si potrebbe osservare che questo non avviene per l’organo preposto alla giustizia disciplinare che è unico con possibile concentrazione della funzione di sanzionare comportamenti censurabili di tutti i magistrati. Interessati a questa novità sono sia i giudicanti che i requirenti, e quindi l’estensione del personale coinvolto può già di per sé indicare che ci troviamo dinanzi ad un’istituzione “forte”, com’è dimostrato dal fatto che nella relazione accompagnatoria le si attribuisce il compito “di garantire nel massimo grado la qualità professionale e deontologica di chi esercita funzioni caratterizzate da un’estrema delicatezza”. Una precisazione siffatta, che fa passare il conseguimento delle finalità formative dei magistrati - con una evidente ossessione sanzionatoria - attraverso lo strumento disciplinare, manca là dove si discorre delle attribuzioni dei due consigli superiori, ai quali pure dovrebbero spettare in primis compiti non disprezzabili in ordine alla formazione professionale dei magistrati, tanto più che la stessa relazione ora citata sottolinea che va evitato un “uso strumentale del controllo disciplinare” che comprometta la posizione costituzionale dei magistrati. Ma su questo punto converrà ritornare quando si tratterrà dei modi di composizione di questi organi.
Prima di passare a questi temi conviene sottolineare che della duplicazione dei consigli che egli è chiamato a presiedere non potrà non risentire il ruolo del Presidente della Repubblica, cui viene a mancare il terreno per l’esercizio di quelle funzioni di coordinamento e mediazione interessanti la magistratura nel suo complesso, di cui prassi e dottrina hanno spesso ragionato.
3. Nel passato per definire sinteticamente l’autonomia e indipendenza della magistratura si parlava di autogoverno di quest’ultima. La scelta di questa espressione, che non è presente nel testo costituzionale, è stata oggetto di osservazioni critiche. E’ sembrato che mutuare dalla dottrina degli enti locali una terminologia da applicare all’ordine giudiziario non fosse corretto. L’autogoverno locale trova la sua epifania nella elezione dei titolari degli organi di vertice ad opera dei cittadini che sono direttamente e personalmente interessati dall’attività degli enti locali. I poteri di autonomia e indipendenza della magistratura non riguardano direttamente le persone dei magistrati che ancor oggi hanno diritto di voto nell’occasione delle elezioni giudiziarie, ma gli organi di cui quei magistrati sono titolari. Il voto per la elezione dei componenti togati del Consiglio superiore è dunque parte del plesso dei doveri dei titolari degli uffici giudiziari che, esercitandolo, concorrono a rendere concreta, ad implementare l’autonomia e indipendenza di quegli uffici e, quindi, della magistratura nel suo complesso.
Questa lettura della Costituzione viene abbandonata dalla proposta di legge costituzionale che sostituisce al sistema dell’elezione quello del sorteggio dei componenti dei due consigli superiori e dell’Alta Corte. Nel primo caso, conservando la proporzione oggi esistente fra membri togati e laici, si dispone che, per una parte, si provveda a designazione “mediante sorteggio fra tutti i magistrati appartenenti alle rispettive categorie”, e, per l’altra parte, si proceda ad estrazione a sorte sulla base di un elenco di personalità aventi titolo, predisposto dal Parlamento entro sei mesi dall’insediamento. Nel caso dell’Alta Corte, ai tre componenti nominati dal Presidente della Repubblica se ne affiancano tre estratti a sorte da un elenco compilato dal Parlamento, di nuovo a sei mesi dall’insediamento. Lasciamo da parte i requisiti richiesti per queste designazioni e soffermiamoci sulla scelta del sorteggio dei membri degli organi di cui andiamo ragionando.
4. Benché la relazione accompagnatoria ragioni impropriamente di autogoverno della magistratura, la soluzione qui descritta non sembra dare il giusto rilievo al fattore collettivo dell’esercizio dei poteri di “governo” del giudiziario, anzitutto per quanto ha tratto alla componente togata di quegli organi. Il disegno di legge costituzionale disattende l’importanza dell’associazionismo giudiziario, ne sostituisce la partecipazione elettorale nella designazione dei componenti degli organi giudiziari di amministrazione e disciplina giudiziaria con il sorteggio di costoro e introduce nel sistema un elemento solipsistico per cui, in base ad una concezione che si definisce eufemisticamente “virtuosa” –si dice – “l’autogoverno, proprio per il suo rilievo costituzionale, deve costituire patrimonio fondamentale di ogni magistrato e appartenere ai suoi caratteri costitutivi”. Ci troviamo così di fronte ad una prospettiva certamente nuova, che però pone un interrogativo sul rilievo di un’autonomia ed indipendenza che si esprime attraverso singole persone di cui non è agevole percepire la capacità di farsi portatori degli interessi e delle idee della rispettiva corporazione. Che un singolo magistrato abbia un interesse per quello che la relazione chiama autogoverno è fuori discussione, ma è dubbio che, senza la mediazione dell’associazionismo giudiziario e del rilievo di questo nella formazione elettorale dei collegi de quibus, quella posizione personale possa confluire in una mediazione collettiva capace di dare forza ed autorità alla magistratura nel contesto dei rapporti fra i poteri.
Discorso analogo si dovrebbe fare per quanto concerne la designazione dei membri laici di derivazione parlamentare, che viene anch’essa demandata al sorteggio. Benché questo avvenga sulla base di liste predisposte dalle Camere, il sistema non assicura la giusta corrispondenza fra la rappresentatività dei partiti in Parlamento e l’appartenenza a questi ultimi dei sorteggiati. Il che sembra discostarsi dalla opinione comune che fa dei partiti i rappresentanti delle idee e degli interessi dell’elettorato ed a quegli interessi ed a quelle idee attribuisce un peso proporzionale alla forza parlamentare dei singoli partiti, senza per questo trascurare l’attenzione dovuta alle minoranze. Il meccanismo del sorteggio non assicura che uno o l’altro di questi due fattori troverà soddisfazione nella risultante composizione dei due consigli superiori e dell’Alta Corte.
5. I cambiamenti che si vogliono introdurre nell’assetto del giudiziario alterano dunque, da un lato, il rapporto che l’ordine nel suo complesso ha con Parlamento e società a seguito del taglio dei preesistenti legami, mentre, d’altro lato, pone seri interrogativi sul peso che le sue istituzioni governanti hanno nel rapporto con gli altri poteri. I critici dicono che la separazione delle carriere apre la strada alla dipendenza delle procure dall’esecutivo. Forse la questione è più complessa. Con il sistema attuale l’autonomia e indipendenza della magistratura non si traduceva in un isolamento rispetto agli altri poteri ed alla società politica. Il modo stesso di designazione dei componenti del Consiglio superiore assicurava comunicazione e relazione di contiguità che, senza mettere in discussione la libertà di autodeterminazione decisionale dell’organo, ne arricchivano il patrimonio culturale di conoscenze e informazioni. Il disegno di legge costituzionale trancia questi canali di comunicazione. Tale effetto corre parallelo agli effetti della separazione delle carriere, giacché questa innovazione, eliminando la convivenza di magistrati giudicanti e magistrati requirenti, ne interrompe il dialogo e quel reciproco flusso delle esperienze e conoscenze professionali che da più di un commentatore è visto come un positivo contributo alla formazione di quanti ne sono coinvolti.
L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare può sembrare un correttivo agli effetti perversi della separazione in quanto alla sua giurisdizione sono soggette ambedue le branche della magistratura, ma ci si può chiedere se all’atto di individuarne la competenza gli autori del progetto non abbiano tradito le ragioni sottostanti alla scelta della separazione. In ogni caso i difetti della composizione dei due consigli superiori già segnalati in parte si ritrovano anche nel caso dell’Alta Corte, cui pure si accede in larga misura per sorteggio, eccezion fatta per i membri di nomina del Presidente della Repubblica.
Come già è stato detto, il ricorso al sorteggio priva i due collegi competenti per l’amministrazione delle due carriere giudiziarie dell’autorevolezza che deriva all’attuale Consiglio dal concorso dell’associazionismo giudiziario e della sua formazione elettorale. Ci possono essere stati degli inconvenienti, la relazione accompagnatoria parla di “logiche legate alla competizione elettorale, che non hanno offerto buona prova di sé”, ma si potevano introdurre correttivi senza esporre la magistratura al pericolo dell’isolazionismo. Questo fenomeno di indebolimento cresce il rischio che di fatto l’esecutivo prevalga nel confronto con magistrati giudicanti e requirenti privi del supporto di autorità che ne difendano le ragioni con il supporto – appunto – delle epifanie elettorali dell’associazionismo giudiziario e di scelte parlamentari non vanificate dal sorteggio.
Per ironia quell’isolazionismo che caratterizza l’assetto descritto può – per converso - costituire la testa di ponte di un imprevisto rafforzamento del sistema delle procure e dei procuratori. Libero dal restraint che può derivare dalla comunanza con la magistratura giudicante e dai controlli sociali che passano attraverso il pluralismo elettorale della designazione dei membri del c.d. organo di autogoverno, il sistema procuratorile può farsi trascinare dalla vocazione inquisitoria sia per quanto ha tratto alle persone direttamente interessate che per quanto concerne l’ambito dei rapporti pubblici e privati. Ne può derivare un’istituzione di fatto capace di imporsi nei rapporti con gli altri poteri alla stregua di quanto era consentito alle Prokurature nelle democrazie socialiste dell’Europa centro-orientale prima della conversione di quei Paesi al costituzionalismo occidentale. La riforma del giudiziario proposta dal disegno di legge costituzionale in commento avrebbe così conseguenze non solo impreviste, ma anche antitetiche a quel contenimento della deviazione dei poteri giudiziari che si dice addebitabile di fatto alla magistratura come in atto. C’è da augurarsi che, nell’occasione della trattazione in Parlamento del disegno n. 1917, i difetti ed i rischi e pericoli segnalati vengano presi in considerazione per consentire – anche aldilà degli evidenti propositi innovativi, per non dire eversivi – al nostro sistema giudiziario, di cui la stessa relazione governativa tesse con una certa incoerenza le lodi, di evolversi sulla strada intrapresa, seppure con i correttivi senza dubbio necessari.
