Di Guido Rivosecchi
Andrea Pertici ricostruisce efficacemente il ruolo della Corte costituzionale nelle diverse fasi della storia repubblicana in cui il Giudice delle leggi ha progressivamente arricchito lo strumentario decisionale per tutelare i diritti fondamentali, l’ordine delle competenze e l’equilibrio tra i poteri, pur complessivamente rimanendo nell’alveo delle proprie attribuzioni.
È questo probabilmente il maggiore merito dell’organo di giustizia costituzionale, che consente di apprezzarne il peculiare e considerevole rendimento rispetto agli altri poteri, soprattutto nelle ricordate prime stagioni della “defascistizzazione” dell’ordinamento e della “Corte dei diritti”.
Il ruolo della Corte va valutato nel sistema costituzionale complessivo. Esso ha risentito, quindi, degli squilibri che si sono manifestati nel corso del tempo su più versanti: tra gli organi di indirizzo politico, connotati dalla progressiva marginalizzazione del Parlamento; tra gli ordinamenti, caratterizzati dall’attrazione di competenze in favore della dimensione europea e di quella sovranazionale; tra Stato e autonomie territoriali, là dove si sono costantemente alternate spinte autonomistiche e tendenze accentratrici. La più volte evocata “oscillazione del pendolo” tra anima politica e anima giurisdizionale della Corte riflette, quindi, altre fluttuazioni meno prevedibili, a cui tuttavia l’organo, forte della sua duttilità, ha saputo adattarsi, preservando il proprio ruolo e la propria missione costituzionale.
Di quanto detto costituisce esempio significativo l’evoluzione dei rapporti tra Corte e legislatore che si è prodotta con l’introduzione di tecniche decisorie volte a «rendere giustizia costituzionale» per dirla con Gaetano Silvestri (Del rendere giustizia costituzionale, in Questione giustizia, n. 4/2020, 24 ss.), dando effettività ai principi della Carta lungo le molteplici direttrici ripercorse nell’invito al dibattito. Si tratta indubbiamente dell’ambito di maggior rilievo nel tentativo di restituire il ruolo della Corte nella vicenda repubblicana sia perché riguarda direttamente il principale oggetto dei suoi giudizi, sia perché evoca il punto di maggior tensione tra i due organi, stante la diversa legittimazione della Corte e del legislatore.
In questa prospettiva, Andrea Pertici ci ricorda che le fasi in cui la Corte si trova ad operare “a ridosso del legislatore” diventano particolarmente delicate, in quanto caratterizzate – si può aggiungere – da quello che viene percepito come maggiore “attivismo” dell’organo di giustizia costituzionale.
Così è stato nella fase vissuta nei primi anni Novanta, segnata dalla scomparsa dei partiti costituenti – e, quindi, dai rischi di indebolimento del parametro costituzionale in cui, da quel momento, non tutte le forze politiche si riconoscono – e dalla ristrutturazione in senso bipolare del sistema dei partiti in esito al referendum elettorale del 1993. Quest’ultimo fa seguito al Trattato di Maastricht dell’anno precedente e al conseguente rafforzamento del vincolo di bilancio, che costituisce ad avviso di chi scrive il vero punto di svolta nei rapporti tra Corte e legislatore, avendo indotto il Giudice delle leggi ad assumere la funzione di «doppio custode» della legalità costituzionale ed europea (cfr., di recente, F. Medico, Il doppio custode. Un modello per la giustizia costituzionale europea, Bologna University Press, 2023, spec. 109 ss.).
A partire da questa fase, il progressivo affinamento delle tecniche decisorie ha riguardato, non a caso, anche la materia economico-finanziaria, tradizionalmente appannaggio della discrezionalità legislativa. Fino a quel momento, con poche eccezioni, si riteneva che la legislazione finanziaria fosse sostanzialmente insindacabile, in quanto espressione delle scelte impositive e redistributive a contenuto massimamente politico su cui si è storicamente sviluppato il conflitto tra Governo e Parlamento e il primato della rappresentanza politica.
In seguito, invece, la Corte è giunta a valorizzare sempre più i canoni di ragionevolezza e proporzionalità, quali limiti alla discrezionalità del legislatore, al fine di sindacare la legittimità delle scelte di finanziamento delle politiche e dei diritti.
Anche in questo ambito materiale dei rapporti tra Corte e legislatore si sono registrate non poche “oscillazioni del pendolo” nel bilanciamento tra diritti e risorse finanziarie. Basti pensare all’utilizzo delle additive per rimediare alla violazione del principio di eguaglianza attraverso un livellamento dapprima “verso l’alto”, con l’estensione del beneficio o della platea dei destinatari, e, poi, “verso il basso”, negando la prestazione anche a coloro che ne godevano sulla base della normativa dichiarata incostituzionale. Si pensi, ancora, al principio di gradualità delle riforme onerose, spesso utilizzato dalla Corte per escludere l’inadeguatezza e l’incompletezza delle norme scrutinate. In quegli anni, la condizionalità dei diritti procedeva in parallelo alle condizionalità sulla politica di bilancio.
Più di recente, la costituzionalizzazione del precetto dell’equilibrio di bilancio condiziona la Corte sino al punto di modulare, con un bilanciamento atipico, gli effetti temporali delle pronunce per minimizzarne l’impatto finanziario (sent. n. 10 del 2015).
Se di fronte alle grandi scelte della legislazione di indirizzo politico-economico la Corte tende a esercitare un sindacato limitato (valorizza la discrezionalità, salvo il limite della ragionevolezza), rispetto alla legislazione finanziaria che incide sui diritti sociali essa ha invece sviluppato percorsi argomentativi più articolati e incisivi al fine di tutelare il nucleo “essenziale” o “incomprimibile” dei diritti che determina la spesa costituzionalmente necessaria. Tale nucleo essenziale, però, soprattutto in periodo di crisi e di risorse scarse, diventa più elastico ed è la Corte stessa a stabilire fin dove, di volta in volta, si estenda il contenuto minimo/essenziale che può quindi essere utilizzato sia per ampliare sia per limitare la tutela.
Negli ultimi quindici anni, invece, la giurisprudenza costituzionale ha tentato di tenere distinta la componente intangibile del diritto dalla parte subordinata alle disponibilità di bilancio. Significative le sentenze n. 80 del 2010 e n. 275 del 2016, entrambe classificabili quali esempi di additive di spesa che individuano nel nucleo incomprimibile dei diritti degli studenti disabili – rispettivamente in materia di insegnanti di sostegno e di trasporto scolastico – un limite invalicabile alle scelte allocative.
La garanzia della spesa costituzionalmente necessaria per il finanziamento del nucleo incomprimibile dei diritti è valorizzata dalle più recenti pronunce per individuare le spese che devono essere prioritariamente garantite a tutela, ad esempio, del diritto alla salute (per tutte, sent. n. 195 del 2024).
Anche in materia previdenziale si assiste al tentativo di contemperare la garanzia del «nucleo essenziale» di «protezione previdenziale» con l’esigenza di salvaguardare la sostenibilità economico-finanziaria del sistema previdenziale nel suo complesso (tra le altre, sentt. n. 173 del 2016; n. 234 del 2020; n. 19 del 2025).
In sintesi, si può osservare che nel corso del tempo la Corte ha elaborato strategie argomentative e arricchito le tecniche decisorie per assicurare, da un lato, il controllo sulle scelte allocative del legislatore e, dall’altro lato, la stabilità alle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, presupposto indefettibile per garantire l’effettività dei diritti, dal momento che l’erogazione di non poche prestazioni è affidata agli enti sub-statali.
Quello che desta maggiori perplessità nei rapporti tra Corte e legislatore nella vicenda repubblicana è la scarsa attitudine del Parlamento ad assicurare l’adeguamento normativo alle pronunce costituzionali.
È noto che i regolamenti parlamentari (art. 108 reg. Cam. e art. 139 reg. Sen.) prevedono specifiche procedure per assicurare l’esame parlamentare e le iniziative conseguenti non soltanto alle sentenze di accoglimento, bensì a tutte le pronunce della Corte, incluse quelle di non fondatezza e di inammissibilità con monito.
Si tratta di procedure che non sono state valorizzate dalle Camere e che, in certe fasi, sono state utilizzate in maniera “polemica” dal Parlamento, ad esempio nei confronti delle sentenze manipolative. Basti pensare al dibattito parlamentare conseguente alla sentenza n. 219 del 1975, additiva di spesa sull’adeguamento degli stipendi dei professori universitari ai dirigenti dello Stato, in cui fu negato il carattere normativo della decisione e fu affermato che fosse necessaria un’apposita legge autorizzativa per fronteggiare i maggiori oneri e disporre gli aumenti retributivi. O, ancora, si pensi alla discussione parlamentare che fece seguito alla sentenza n. 226 del 1976, con quale fu riconosciuta alla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità la natura di giudice «ai limitati fini» del promovimento della questione di costituzionalità. La “reazione” del Parlamento fu immediata: furono presentate proposte di legge (mai approvate) rivolte a vietare alla Corte dei conti di sollevare questioni di legittimità costituzionale in sede di controllo e a qualificare i controlli di legittimità come meri procedimenti amministrativi per depotenziarne gli effetti.
In tempi più recenti, quando si produce, il “seguito” legislativo delle sentenze della Corte costituzionale passa per altre sedi e procedure, eludendo quelle formalizzate dai regolamenti parlamentari. Lo strumento privilegiato è infatti costituito dal decreto-legge, con il discutibile effetto di introdurre una sorta di “collaborazione” più che tra Corte e legislatore, tra Corte e Governo, così precludendo in radice il confronto parlamentare sulle scelte di adeguamento normativo alle pronunce costituzionali. Il Governo, in tal modo, ha assunto il monopolio della gestione del “seguito” delle sentenze costituzionali.
Quanto alla materia economico-finanziaria, a cui sono prevalentemente dedicate queste note, per il Parlamento non si tratta di valutare se la soluzione costituzionalmente “adeguata” introdotta dalla Corte, ad esempio, con la tecnica delle c.d. rime “possibili” debba essere modificata o meno. Tali pronunce sono accompagnate da una sorta di “clausola di stile” con cui la Corte rammenta che la normativa introdotta è modificabile dal legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità che suona quasi come una sollecitazione a trovare la soluzione “ancor più adeguata” nel “seguito” legislativo della pronuncia (cfr. S. Leone, Corte costituzionale e Parlamento. I messaggi al legislatore e il loro seguito, in Il Filangieri. Quaderno 2024. Corte costituzionale e decisione politica, a cura di G.M. Salerno e R. Ibrido, Napoli, Jovene, 2025, 101 s.).
In materia economico-finanziaria, invece, si tratta di stanziare risorse adeguate al dictum della Corte.
Anche per questi profili sembrano complessivamente condivisibili le conclusioni a cui giunge Andrea Pertici, nella parte in cui afferma che la Corte ha saputo contenere le “oscillazioni del pendolo” tra anima politica e anima giurisdizionale, rivelandosi una delle istituzioni maggiormente legittimate ed affidabili.
In definitiva, i rapporti tra Corte e legislatore sembrano risentire della duttilità del modello di giustizia costituzionale, che, ad eccezione di alcune sentenze criticabili, ha consentito un proficuo adattamento del controllo di costituzionalità ai cambiamenti in atto nella struttura sociale, politica ed economica della Repubblica. Il bilancio di settant’anni di attività dell’organo di giustizia costituzionale lascia ben sperare anche per il futuro, a condizione di non determinare confusione dei ruoli e ingiustificate supplenze che pregiudicherebbero la certezza del diritto e il principio della responsabilità politica.
