di Antonella Sciortino
1. Può un istituto sopravvivere alla crisi del sistema che lo ha generato? È una delle domande che mi è sembrato di cogliere leggendo la densa e stimolante lettera di Adriana Ciancio e la bella replica di Roberta Calvano. Si ha l’impressione, infatti, che il referendum metta in scena la crisi del sistema entro cui è chiamato a operare. Esso funziona come un sismografo: registra scosse che non produce da solo.
Quando i partiti perdono capacità di mediazione, quando il Parlamento fatica a essere luogo effettivo di composizione del conflitto, quando il dibattito pubblico si polarizza lungo alternative binarie, il referendum non rimane identico a sé stesso. Viene attratto dentro quelle stesse dinamiche e ne diviene, a sua volta, amplificatore. Si tratta di una trasformazione che interroga direttamente la teoria costituzionale, prima ancora che la tecnica degli istituti. Che cosa resta, oggi, dell’idea di referendum come “valvola di sicurezza” (Ciancio) del sistema? Concepito dai Costituenti come correttivo della rappresentanza politica, come è noto, ha assunto progressivamente una funzione diversa, talora eccentrica rispetto al disegno originario. Non più (o non soltanto) correttivo delle disfunzioni della democrazia rappresentativa, ma possibile surrogato della stessa; non più sede di decisione su questioni delimitate e strumento eccezionale, ma arena semplificata di competizione tra legittimazioni contrapposte. E, se questa seconda tendenza è ormai iscritta nella prassi, quali correttivi possono ricondurla entro un equilibrio costituzionalmente sostenibile? Vorrei sviluppare questa domanda lungo tre assi tematici, che, pur nella loro apparente autonomia, rinviano a un medesimo nucleo problematico: la progressiva espansione del ruolo della Corte costituzionale nel giudizio di ammissibilità; la questione del quorum strutturale nel referendum abrogativo; l’impatto della firma digitale sulla qualità deliberativa dell’iniziativa referendaria. Ciascuno di questi profili intercetta un punto di frizione tra partecipazione e rappresentanza. Un’avvertenza: in questa sede, (anche in ragione della brevità di queste note), l’attenzione sarà limitata al referendum abrogativo di cui all’art. 75 Cost., senza estendere l’analisi alle altre forme di consultazione referendaria previste dalla Costituzione.
2. Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo non è più ciò che la Costituzione aveva immaginato. Quella che avrebbe dovuto essere una verifica di corrispondenza tra la richiesta referendaria e un elenco relativamente contenuto di materie sottratte alla consultazione popolare si è trasformata, per accumulazione pretoria di vari decenni, in un controllo anticipato di legittimità costituzionale sulla disciplina che emergerebbe dall'eventuale abrogazione. Il punto di svolta è convenzionalmente individuato nella sentenza n. 16 del 1978 (Carnevale; Caruso): con quella pronuncia, la Corte ha ritenuto che i limiti all'oggetto referendario non fossero esauriti dall'elenco costituzionale, ma integrabili attraverso un'operazione ermeneutica fondata su valori e ragioni costituzionalmente rilevanti: un'apertura che, nelle intenzioni, avrebbe dovuto restare un'eccezione controllata e invece è diventata la regola di un'espansione senza argini. La parabola successiva è assai nota: il requisito dell'omogeneità — introdotto come criterio formale di coerenza interna del quesito — si è progressivamente trasformato in uno strumento di valutazione dell'intentio dei promotori, attraverso quello che viene descritto (Caruso) come un passaggio da un divieto di eterogeneità dell'atto referendario a un postulato di coerenza tra scopo dell'intervento ablatorio e mezzo prescelto, accertato mediante un metodo storico-conoscitivo. La manipolatività, nata come categoria distinta, è stata poi assorbita nell'orbita dell'omogeneità e con essa intrecciata in una giurisprudenza ondivaga che ha finito per rendere i due criteri quasi interscambiabili — con la tendenza a utilizzare la manipolatività come criterio attrattivo rispetto all'omogeneità (Olivito). Ciò che interessa qui non è ripercorrere questa parabola — ampiamente documentata in dottrina (Cariola, Morrone; Chiariello; Caruso; Olivito ex multis) — ma identificarne la conseguenza sistemica più grave. La crescente imprevedibilità del giudizio ha prodotto un effetto perverso sulla qualità stessa dei quesiti: per anticipare ogni possibile obiezione della Corte, i comitati promotori sono strutturalmente incentivati a costruire quesiti tecnicamente sofisticati e politicamente opachi, sempre meno comprensibili per l'elettore comune e sempre più dipendenti dall'ingegneria giuridica di chi li progetta. La Corte, nel tentativo dichiarato di proteggere il corpo elettorale da quesiti manipolativi o irragionevoli, ha dunque prodotto le condizioni perché i quesiti diventassero strutturalmente meno leggibili da parte di chi dovrebbe votarli. È un paradosso che rivela qualcosa di importante sulla logica interna di questa giurisprudenza: essa si autoalimenta, perché la complessità dei quesiti che genera autorizza a sua volta un controllo più approfondito, in un circolo che non ha mai un punto di equilibrio stabile. Il caso limite — e teoricamente più rivelatore — è quello del quesito sulla responsabilità civile diretta dei magistrati (Morrone, 2022), dove l'inammissibilità fu fondata anche sul fatto che l'obiettivo dei promotori era ritenuto «mai esistito» nella legislazione italiana. Non si vietava di introdurre una disciplina incostituzionale: si vietava di postulare un principio diverso da quello vigente. Una conclusione che, portata alle sue conseguenze, trasforma il referendum da strumento di cambiamento in strumento di oscillazione tra alternative già sperimentate — svuotandone l'essenza prima ancora di valutarne la legittimità. La via d'uscita da questa impasse non è solo quella di arginare il ruolo della Corte, ma di restituire al giudizio di ammissibilità contorni operativi più definiti attraverso un intervento legislativo che codifichi i criteri minimi: la distinzione tra limiti espressi e limiti impliciti, i requisiti dell'omogeneità come criterio strutturale e non valutativo, la nozione di legge costituzionalmente necessaria con una delimitazione che non la renda sovrapponibile alla categoria delle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato (Chiariello; Caruso); non per ingessare la giurisprudenza, ma per ricondurla entro un perimetro che non dipenda interamente dalla sensibilità del collegio giudicante. L'obiezione che cristallizzare per via legislativa una giurisprudenza nata dalla creatività pretoria significhi esporla al rischio di elusione è reale: per questo la codificazione dovrebbe limitarsi ai criteri minimi indispensabili, lasciando alla Corte lo spazio per applicarli senza che la norma diventi essa stessa oggetto di aggiramento. Qualunque riforma del quorum o della raccolta di firme che ignori questo nodo rischia di spostare il punto di crisi senza risolverlo: i quesiti che superano la soglia partecipativa possono comunque soccombere a un controllo di ammissibilità strutturalmente imprevedibile.
3. Il nodo del quorum strutturale è quello su cui il dibattito è più polarizzato e, paradossalmente, quello su cui le posizioni più distanti condividono il medesimo presupposto implicito. Chi propone di eliminarlo e chi propone di mantenerlo — o semplicemente di ridurlo — discutono entrambi della soglia giusta: alta, bassa, nulla. Ma il problema del quorum non sembra essere solo quello della soglia, è anche un problema di ciò che la soglia misura. Il quorum strutturale misura la partecipazione: se una certa percentuale del corpo elettorale si reca alle urne, la consultazione è valida. Partecipazione e consenso, però, sono concetti distinti, e trattarli come equivalenti produce l'incongruenza che la prassi repubblicana ha documentato in modo ormai inequivocabile. Chi si oppone all'abrogazione dispone di uno strumento aggiuntivo rispetto a chi la sostiene: può sia votare No sia non votare, e in entrambi i casi ottiene lo stesso risultato. Questa asimmetria non è un effetto collaterale del sistema: è il suo funzionamento ordinario. Ha reso l'astensionismo strategico la forma prevalente di opposizione referendaria a partire dalla metà degli anni Novanta, come dimostra la sequenza delle tornate successive al 1995 — con la sola parentesi del 2011, condizionata dall'incidente di Fukushima e dunque non generalizzabile. Non è che l'elettorato sia diventato indifferente alle questioni referendarie: le tornate del giugno 2025 su temi sensibili quali il lavoro e la cittadinanza mostrano che le materie erano tutt'altro che percepite come irrilevanti. È che il meccanismo consente e incentiva il blocco sistematico attraverso la non partecipazione. Luciani, nel suo fondamentale commento all'art. 75 (Zanichelli, 2005), ha documentato con precisione come il quorum strutturale operi nella prassi non come garanzia di rappresentatività della decisione, ma come filtro politico informale, manovrabile dai partiti — attraverso l'invito all'astensione, la non mobilitazione degli iscritti, il silenzio dei media di riferimento — indipendentemente dalla qualità del quesito o dall'intensità delle preferenze in gioco. Riprendendo la distinzione tra “non disporre” e “disporre diversamente” (Crisafulli,1984) può essere evidenziato che il problema del referendum non è quanti votano, ma quanti approvano, e che la legittimazione dell'effetto abrogativo dovrebbe fondarsi su una quota di consenso attivo, non sull'inerzia di chi preferisce non esprimersi. La distinzione è cruciale, e non è soltanto logica: è politicamente rilevante, perché produce sistematicamente la non-decisione come esito normale del meccanismo referendario — un risultato che nessuna forza politica rivendica esplicitamente come obiettivo, ma che tutte quelle contrarie all'abrogazione sono strutturalmente incentivate a perseguire attraverso la strumentalizzazione dell'astensionismo. Da questa premessa discende la possibilità di una terza via che sfugge all'alternativa secca tra abolizione e conservazione: sostituire il quorum di partecipazione con un quorum di risultato. Il meccanismo è concettualmente semplice — l'effetto abrogativo si produce non quando una certa percentuale del corpo elettorale si reca alle urne, ma quando i voti favorevoli raggiungono una soglia minima calcolata sull'intero corpo elettorale avente diritto, indipendentemente dall'affluenza — ma ha implicazioni sistemiche rilevanti. Neutralizza l'astensionismo strategico senza aprire la porta ad abrogazioni decise da minoranze esigue; àncora la soglia al consenso attivo anziché all'inerzia; risponde, almeno parzialmente, alla preoccupazione sull'equilibrio tra voto parlamentare e potere abrogativo. Una soglia orientativamente compresa tra il venticinque e il trenta per cento degli aventi diritto, applicata retrospettivamente alle tornate degli ultimi trent'anni, avrebbe prodotto esiti diversi dall'attuale paralisi senza stravolgere l'equilibrio tra circuito rappresentativo e circuito referendario. Le difficoltà applicative esistono — la definizione del corpo elettorale di riferimento, il rischio di incentivare campagne di boicottaggio attivo in quesiti divisivi — ma non sembrano insuperabili. Ciò che invece non sembra superabile è la logica del quorum strutturale nella sua formulazione attuale: uno strumento che misura la presenza anziché la scelta, e che è diventato nella prassi il principale dispositivo di blocco sistematico di un istituto che la Costituzione aveva immaginato in tutt'altro modo.
4. L'introduzione della firma digitale tramite SPID, avvenuta con la legge n. 108 del 2021, ha operato una cesura autentica nella storia dei referendum (Morrone): laddove la raccolta tradizionale richiedeva una presenza fisica, una organizzazione territoriale, un investimento di risorse umane e politiche, la piattaforma digitale ha reso possibile accumulare centinaia di migliaia di firme in pochi giorni, senza che ciò implicasse necessariamente una mobilitazione politica consapevole. La facilità di raccolta delle firme e la disintermediazione digitale, tuttavia anziché rafforzare la partecipazione democratica, rischia di svuotarla della sua sostanza deliberativa, riducendola a una sommatoria di impulsi individuali aggregati, ma non elaborati. L'impatto della raccolta firme digitale sull'economia complessiva dell'istituto referendario è una questione qualitativa e non solo quantitativa. La critica più immediata - che la firma digitale sgancia l'iniziativa dai corpi intermedi - espone l'istituto a possibili catture e produce un'inflazione di richieste prive di radicamento sociale — è fondata, ma coglie soltanto una parte del problema, quella quantitativa. C'è una dimensione più profonda: la firma digitale non comprime soltanto i costi dell'iniziativa, comprime il tempo che intercorre tra l'emersione di un'istanza e la sua trasformazione in richiesta referendaria formalizzata. E questa compressione temporale ha conseguenze sulla qualità deliberativa del processo che vanno ben al di là del dato numerico delle firme raccolte. Habermas, nella sua riflessione sulla sfera pubblica aveva avvertito che la legittimità democratica non dipende soltanto dal fatto che una volontà venga espressa, ma dalla qualità delle condizioni discorsive in cui si forma: un'opinione elaborata attraverso il confronto pubblico informato possiede una forza legittimante strutturalmente diversa da una preferenza registrata in assenza di deliberazione. Una raccolta completata in quarantotto ore ha dunque una natura diversa — non soltanto quantitativamente ma qualitativamente — da una raccolta che richiede mesi di presenza territoriale, confronto tra posizioni, elaborazione di argomenti. Non si tratta di un giudizio sulla veridicità delle firme raccolte, che possono essere perfettamente autentiche: si tratta di un giudizio sul processo attraverso cui si è formata la preferenza che quelle firme esprimono. La mobilitazione digitale massiva in tempi brevissimi produce un consenso che, non a caso, sistematicamente non si traduce in partecipazione al voto: il divario tra la facilità dell'iniziativa e la debolezza della partecipazione delle tornate del 2022 e del 2025 non è una coincidenza, è la manifestazione empirica di questo scollamento. La proposta più persuasiva a correggere questo squilibrio non è soltanto alzare la soglia delle firme — correttivo necessario, ma insufficiente, perché chi ha le risorse per organizzare una mobilitazione digitale massiva le avrà comunque, indipendentemente dalla soglia — ma prevedere un periodo minimo obbligatorio tra la pubblicazione del quesito nella Gazzetta Ufficiale e l'apertura della raccolta delle sottoscrizioni (Carnevale). Non un ostacolo burocratico, ma uno spazio istituzionalizzato di formazione dell'opinione pubblica: un tempo in cui il quesito è pubblico, i promotori possono comunicarlo, i contrari possono organizzare la replica, i media possono informarne il contenuto. Questo termine dovrebbe essere accompagnato da regole sulla trasparenza del finanziamento delle campagne referendarie e sul tracciamento delle piattaforme che diffondono le richieste. Il problema della possibile cattura dell'istituto da parte di soggetti organizzati non si risolve soltanto con un filtro numerico più alto: richiede un filtro temporale che restituisca al processo di iniziativa quella dimensione deliberativa che la firma digitale ha strutturalmente eroso.
5. Sospeso tra la promessa di partecipazione che la Costituzione gli affida e la paralisi sistematica che la prassi politica gli riserva, il referendum abrogativo continua a collocarsi in una condizione di persistente incompiutezza: né pienamente vitale, né definitivamente superato. Le disfunzioni che lo attraversano non appaiono, tuttavia, riconducibili esclusivamente a difetti dell’istituto, né suscettibili di essere risolte mediante interventi che incidano soltanto sulla sua disciplina. Esse rinviano, più profondamente, al contesto sistemico entro cui il referendum è chiamato a operare: alla qualità della rappresentanza, alla capacità dei partiti di mediare il conflitto, alla struttura del circuito politico-decisionale. In questa prospettiva, i correttivi in questa sede evidenziati non eliminano la tensione, ma ne contengono gli effetti, rendendola più governabile. Resta allora una questione più radicale. Se un istituto viene mantenuto in vita in un sistema che non ne incentiva il funzionamento, il problema non è soltanto tecnico, ma strutturalmente politico. Ed è su questo piano che si gioca, in ultima istanza, il destino del referendum: non nella sua ingegneria, ma nella capacità del sistema di tornare a produrre quelle condizioni di mediazione senza le quali ogni strumento di partecipazione è destinato a oscillare tra irrilevanza e uso distorto.
