Appunto sulle proposte di modifica alle clausole orizzontali della Carta dei diritti in discussione presso la Convenzione europea

1. Le possibili modalità di inserimento della Carta dei diritti nel futuro Trattato-Costituzione o Trattato Fondamentale dell'Unione Europea sono le seguenti:

1. richiamo della Carta nel preambolo;
2. richiamo della Carta in quello che attualmente è l'art. 6 TUE, insieme alla CEDU e alle tradizioni costituzionali comuni;
3. richiamo del Trattato Fondamentale ad un Protocollo Allegato contenente le disposizioni della Carta;
4. incorporazione diretta della Carta nel Trattato Fondamentale.

Allo stato, la scelta è fortemente condizionata dal timore degli inglesi che un'attribuzione di forza vincolante alla Carta porterebbe i giudici a privilegiarne le disposizioni (specie in tema di diritti sociali) rispetto a quelle nazionali.

Nell'intento di superare tali resistenze, il 4 ottobre u.s. Antonio Vitorino, in qualità di Presidente del II Gruppo di lavoro presso la Convenzione ("Incorporation of the Charter/Accession to the ECHR"), ha proposto alcuni emendamenti aggiuntivi ( - file PDF)agli artt. 51 e 52 della Carta, che fanno leva sui lavori preparatori del Trattato Fondamentale per indirizzare in senso restrittivo l'interpretazione delle clausole orizzontali della Carta.

2. Col primo emendamento Vitorino, l'affermazione che "Le disposizioni della Carta si applicano alle istituzioni e agli organi dell'Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione. Pertanto i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i princìpi e ne promuovono l'applicazione secondo le rispettive competenze" (art. 51. 1 della Carta) viene integrata dalla proposizione "e nel rispetto dei limiti delle competenze dell'Unione quali le sono conferite dalle altre parti del presente trattato costituzionale".

Le parole "nell'attuazione del diritto dell'Unione" che compaiono nel testo vigente possono effettivamente riferirsi sia alle sole attività legislative ed amministrative esprimentisi con atti tipici, sia "a tutti gli atti statali che in qualche misura cadono nel cono d'ombra del diritto comunitario", fino a coprire virtualmente "tutte le attività di competenza dell'Unione" svolte dall'Unione o dagli Stati membri (così M.Cartabia, Art. 51, in R.Bifulco, A.Celotto, M.Cartabia, L'Europa dei diritti, Bologna, 2001, 349).

Poiché dai lavori della Convenzione risulta ormai definitivamente consolidata la tendenza ad individuare le materie di competenza esclusiva e concorrente dell'Unione e a riservare le restanti materie alla esclusiva competenza degli Stati membri, con una forte delimitazione degli implied powers tipici dell'approccio funzionalistico dei vigenti trattati europei, il riferimento a "le competenze dell'Unione...conferite dalle altre parti del presente trattato costituzionale" consente di delimitare corrispondentemente "l'attuazione del diritto dell'Unione" alle sole attività legislative ed amministrative che attuino il diritto dell'Unione in senso tecnico.

Un altro emendamento aggiuntivo di Vitorino, riferito all'art. 51.2 ("La presente Carta non estende l'area di applicazione del diritto dell'Unione, e non introduce competenze nuove o compiti nuovi per la Comunità e per l'Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti dagli altri capitoli del presente trattato costituzionale"), rafforza quanto affermato nel primo emendamento.

3. Un secondo ordine di limitazioni proposto da Vitorino fa leva sulla distinzione diritti/princìpi. Da una parte, i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta, nella misura in cui risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, "devono essere interpretati in armonia con tali tradizioni" (art. 52.4). Dall'altra, "le disposizioni della Carta contenenti princìpi possono essere attuati da atti legislativi e amministrativi adottati dagli organi e dalle istituzioni dell'Unione, e da atti degli Stati membri solo quando attuano il diritto dell'Unione, nell'esercizio delle loro rispettive competenze. Possono essere invocate davanti ai giudici solo ai fini dell'interpretazione e del controllo di legalità di tali atti" (art. 52.5).

La distinzione diritti/princìpi viene anch'essa prospettata con la evidente finalità di delimitare la portata delle disposizioni della Carta a favore delle competenze degli Stati membri, e quindi per segnare limiti il più possibile precisi alla dottrina dell'incorporation (v. pure art. 52.6: "Le legislazioni e le prassi nazionali devono essere prese integralmente in considerazione secondo quanto precisato nella presente Carta"). Anche se desta perplessità l'ipotesi, che trapela dalla nota esplicativa, di poter così distinguere i diritti di libertà dai diritti sociali, i soli che richiederebbero attuazione legislativa: sia perché la Carta non è organizzata intorno a tale distinzione, sia perché la distinzione stessa è assai fragile.

4. Detto questo, gli emendamenti Vitorino presentano un risvolto abbastanza univoco in ordine alla scelta fra le quattro possibili modalità di inserimento della Carta nel Trattato Fondamentale che si sono ricordate all'inizio.

Anzitutto, in base agli emendamenti, è scartata la prima modalità, poiché si presuppone che la Carta, sia pure con le limitazioni precisate, abbia efficacia vincolante.

Inoltre, gli emendamenti Vitorino appaiono difficilmente conciliabili con l'ipotesi del richiamo del TF alla Carta sulla falsariga di quanto attualmente dispone l'art. 6 TUE per le tradizioni costituzionali comuni e per la CEDU.

Una volta accolto l'art. 52.4, il testo stesso della Carta (e non il solo Preambolo, come è attualmente) si riferirebbe alle tradizioni costituzionali comuni; e già ora l'art. 52.3 si riferisce alla CEDU. Un richiamo alla Carta che la ponesse sullo stesso piano della CEDU e delle tradizioni costituzionali comuni non sarebbe contraddittorio con la previsione, nel testo della Carta, di differenziate modalità di rinvio all'una e alle altre? In ogni caso, aumenterebbe fortemente la discrezionalità interpretativa dei giudici nell'applicazione della Carta, che è esattamente quanto le proposte di integrazione e di modifica degli artt. 51 e 52 si propongono di scongiurare.

In definitiva gli emendamenti Vitorino non solo presuppongono che, se la Carta non acquistasse efficacia vincolante per timore di un eccessivo interventismo giudiziale, si creerebbe una situazione di incertezza che paradossalmente lo incentiverebbe (L.M.Diez-Picazo, Glosas a la nueva Carta de derechos fundamentales de la Union Europea, in P.Costanzo (a cura di), La Carta Europea dei diritti, in Annali Genova, 2002, 95), ma che lo stesso avverrebbe se la Carta venisse semplicemente accostata alla CEDU e alle tradizioni costituzionali comuni in base all'art. 6 TUE.

Rimangono le ultime due possibili forme di inserimento della Carta del Trattato Fondamentale: il suo inserimento in un Protocollo Allegato, o la sua incorporazione diretta nel testo del trattato. E il fatto che gli emendamenti parlino, rispetto alla Carta, di "altre parti" o addirittura di "altri capitoli del presente trattato costituzionale", presuppone che la Carta sia una parte o addirittura un capitolo del trattato stesso.