1.-C’è qualcosa in comune tra Carlo Esposito, Vezio
Crisafulli e Livio Paladin quanto alla concezione della rappresentanza
e della partecipazione popolare? Almeno: esiste un terreno di ricerca
comune, che consenta una comparazione tra le indagini scientifiche di
questi Maestri? Prima di azzardare un tentativo di (almeno implicita)
risposta a tali interrogativi è bene, preliminarmente, soffermarsi
sulla terminologia che qui si usa, chiarendo: a) perché
si parli di “democrazia rappresentativa”; b) cosa si intenda
per “democrazia partecipativa”, soprattutto in considerazione
del fatto che questa espressione non compare negli scritti dei nostri
Autori (o vi compare in accezione del tutto diversa da quella qui proposta)
e che in essi, semmai, si incontra il riferimento alla “democrazia
diretta”.
Cominciamo dalla seconda questione, riassumendo rapidamente osservazioni
già fatte in altre occasioni e che sono destinate ad essere sviluppate
e approfondite in un più ampio studio proprio sul tema della democrazia
partecipativa.
Come è noto, la maggioranza della dottrina italiana (e i nostri
Autori non fanno eccezione) afferma che nella nostra Costituzione sarebbero
ospitati vari istituti di democrazia diretta (tra i quali spiccherebbe
il referendum abrogativo). Questa posizione, però, non può
essere condivisa, almeno se della democrazia diretta si vuole mantenere
un’accezione scientificamente rigorosa.
In verità, già in origine (all’origine, cioè,
del costituzionalismo moderno), la nozione di democrazia diretta non
dava luogo ad equivoci. Quando, definendo il contenuto della libertà
degli antichi, Benjamin Constant lo individuava “nell’esercitare
collettivamente ma direttamente molte funzioni dell’intera sovranità”,
non aveva dubbi che quell’esercizio “diretto” della
sovranità si risolvesse “nel deliberare sulla piazza pubblica”,
in assenza - per un verso - di significativi intermediari che si frapponessero
fra il decisore e la decisione, e - per l’altro - in regime di
compresenza fisica dei consociati. Già prima le stesse cose le
aveva scritte il grande avversario (e bersaglio polemico) di Constant:
anche per Rousseau una forma di governo fondata sulla sovranità
popolare richiedeva il “popolo adunato”, tanto che la legge
non approvata dal “popolo in persona” doveva ritenersi nulla
e che l’intermediazione dei magistrati del popolo doveva essere
ridotta al minimo.
Sia il maggior critico sia il principale teorico della democrazia diretta
(o, almeno, di quella che oggi non possiamo fare a meno di chiamare
così, ma che certo non era definita tale dallo stesso Rousseau),
dunque, vedevano nell’elemento della compresenza fisica
del popolo il connotato essenziale di quella forma di governo. Tra la
democrazia e il regime rappresentativo, poi, tutti i classici hanno
sempre tracciato una nettissima linea divisoria, chiarendo la radicale
differenza che le separa.
Se è così, si deve allora riconoscere che l’espressione
“democrazia diretta” è affetta da un pleonasmo e che
l’espressione “democrazia rappresentativa” costituisce
un ossimoro. Dove c’è democrazia, infatti, c’è
decisione popolare diretta (nel senso appena indicato). Dove, invece,
vi è rappresentanza non v’è democrazia. La distinzione,
ben tracciata, di là dall’Atlantico, da Madison (con la sua
opposizione tra la “pure democracy” e la “republic”)
trovò, peraltro, la sua più chiara formulazione in Sieyès,
nel suo decisivo intervento alla Costituente, il 7 settembre del 1789:
il “concours immédiat” alle decisioni pubbliche è
quello che “caractérise la véritable démocratie” ;
il “concours médiat”, invece, “désigne le
gouvernement représentatif”. Pertanto, “la différence
entre ces deux systèmes politiques est énorme”.
Tutto, dunque, era molto chiaro. Oggi, è evidente, il ritorno
alla nitida differenziazione originaria dei concetti appare improponibile,
mentre inevitabile sembra il piegarsi all’esigenza di precisare
meglio - predicandolo di qualificazioni ulteriori - a quale dei molti
possibili significati si intenda riferirsi quando si impiega il termine
“democrazia”. Democrazia diretta e democrazia rappresentativa
sono, dunque, formule dalle quali non si può più prescindere.
La democrazia diretta, però, è e resta ancora quella dei
classici, e cioè quella del “popolo adunato”, perché
se questa espressione si utilizza - invece - per denotare istituti partecipativi
che si innestano nel sistema rappresentativo si generano formidabili
equivoci e fraintendimenti, tutti legati all’idea che, in simili
istituti, vi sia davvero un elemento di “diretta” decisione
popolare in senso proprio, il che non è.
In realtà, specie nelle società complesse, ogni forma
di governo ed ogni tecnica di decisione politica comportano la
mediazione. Nelle società pluralistiche (che, a ben vedere, sono
caratterizzate dall’articolazione in gruppi, soggetti, collettivi,
corpi intermedi, specificamente votati alla e capaci di mediazione tra
cittadini e decisione politica) una interpositio fra il popolo
e la decisione politica è, anche quando quella decisione viene
imputata al popolo medesimo e ad una sua “diretta” manifestazione
di volontà, inevitabile. In primo luogo, perché l’opinione
pubblica si forma e si articola solo grazie alla mediazione dell’attività
di partiti e gruppi, o almeno (anzi: soprattutto, laddove gruppi e partiti
sono deboli) dei mezzi di informazione. In secondo luogo, perché
l’agenda politica è solo in minima parte determinata “dal
basso”; in terzo luogo, perché il quesito sottoposto al popolo
è sempre eterodeciso; in quarto luogo, perché l’interpretazione
della volontà popolare, una volta che questa si è manifestata,
è affidata pur sempre a soggetti istituzionali o sociali che sanno
perfettamente se e come manipolarla e - addirittura - se e come darle
esecuzione.
E’ per questo, per una necessaria opera di pulizia (non solo
terminologica, ma) concettuale, che è bene abbandonare ogni riferimento
alla democrazia diretta per quegli istituti di partecipazione popolare
che, come i nostri referendum, sono inseriti in alcune costituzioni
rappresentative. Non di democrazia “diretta”, bensì
“partecipativa”, insomma, si dovrebbe parlare.
Quando questi istituti di democrazia partecipativa si innestano (quello
dell’“innesto” è un autentico tópos,
che origina dall’antico saggio di Grassi ed è stato ripreso
da molti, soprattutto da Ruini e infine da Mezzanotte e Nania) sul tronco
del sistema rappresentativo, quel che si genera è un sottomodello
rappresentativo-plebiscitario (per riprendere la nota formula fraenkeliana,
ma invertendone le componenti), ovvero (per evitare fraintendimenti
dovuti alla carica ormai negativa assunta dal riferimento al plebiscito)
un sottomodello rappresentativo-partecipativo, nel quale il popolo
ha sia il potere di eleggere i propri rappresentanti (e di controllarne
l’operato, con facoltà sanzionatoria), sia quello di partecipare
con appositi istituti alle decisioni pubbliche, sino a poter procedere
anche alla loro “diretta” assunzione attraverso specifiche
votazioni. Quando si parla di “istituti” di partecipazione
non lo si fa casualmente: la partecipazione che caratterizza il sottomodello
in questione è, appunto, partecipazione istituzionale, e cioè
- per un verso - tramite istituti giuridicamente previsti e regolati
e - per l’altro - con effetti rivolti direttamente alle istituzioni.
Il tratto essenziale del sottomodello rappresentativo-partecipativo,
dunque, sta nel non prevedere soltanto le elezioni, ma anche la partecipazione
istituzionale. Parlando di un paradigma rappresentativo-partecipativo,
pertanto, il termine partecipazione è impiegato in senso non generico,
ma puntuale, riferito specificamente alla partecipazione istituzionale.
La partecipazione che caratterizza il sottomodello rappresentativo-partecipativo
ha questi caratteri:
a) si articola in istituti e procedimenti formalizzati e tipizzati
dal diritto (in genere, dalla Costituzione o tutt’al più
dalla legge);
b) si dirige all’attivazione, completamento o definizione dei
procedimenti decisionali pubblici (in particolare, di quelli politici);
c) si struttura attraverso l’attribuzione di specifici diritti
politici;
d) può essere praticata da tutti i cittadini, a prescindere dal
loro inserimento in qualsivoglia gruppo sociale e in genere in base
alla sola condizione di essere titolari dei comuni diritti politici.
Ciò vuol dire che si muove dalle seguenti premesse:
a) che la democrazia diretta si abbia solo in presenza di precise condizioni,
chiaramente identificate dalla dottrina più classica;
b) che, se è così, non possiamo parlare di forme di governo
democratico-dirette attualmente sperimentate nel mondo, né di istituti
di democrazia diretta previsti dalla nostra Costituzione;
c) che la partecipazione cui si allude non sia quella (di singoli o
di gruppi) ai processi decisionali pubblici, che non si traduce “direttamente
in atti giuridici che concludano un procedimento” (come scrive,
invece, ipotizzando una “democrazia partecipativa” che sia
un tertium genus tra quella diretta e quella rappresentativa
Alessandro Pizzorusso), ma quella che si realizza quando anche la stessa
decisione è assunta “dal basso” (come accade, ad esempio,
proprio con il referendum abrogativo).
Questo, dunque, il significato del riferimento alla “democrazia
partecipativa”. Quanto alla ragione che induce a parlare di “democrazia
rappresentativa”, non v’è molto da dire: semplicemente
(come già accennato), di tale espressione non si può, ormai,
più fare a meno (il riferimento alla democrazia ha irrimediabilmente
travalicato i suoi confini originari). D’altro canto, in questo
caso gli equivoci (al contrario di quanto accade quando si usa in modo
improprio il riferimento alla democrazia diretta) sono meno insidiosi,
non foss’altro perché, come ha chiarito proprio Vezio Crisafulli,
anche il sistema rappresentativo presuppone implicitamente la sovranità
popolare.
2.- Ora, se questi sono i termini (in senso proprio) della questione,
è abbastanza evidente che, dei tre, il più attento a cogliere
la straordinaria novità e importanza degli istituti di democrazia
partecipativa fu Crisafulli. Si legge, infatti, già nelle primissime
righe del saggio sulla sovranità nella Costituzione (risalente,
come è noto, al 1954 e ripubblicato in Stato. Popolo. Governo.
Illusioni e delusioni costituzionali), che lo stacco tra la Costituzione
repubblicana e lo Statuto albertino è radicale anche e forse soprattutto
perché la Costituzione riconosce ai cittadini “poteri di
iniziativa e di direzione diretta (referendum abrogativo e referendum
costituzionale; iniziativa legislativa; referendum consultivo
in materia di ordinamento degli enti locali)” (p. 92). Subito
appresso, si trova che “in particolare, per quanto più propriamente
si riferisce al principio della sovranità popolare, esso determina,
nel sistema delineato, l’accoglimento degli accennati istituti
di democrazia diretta, concretatisi nei diversi tipi di referendum.
Il referendum, cioè, in tanto deve essere messo in correlazione
con il principio della sovranità popolare, rivelandone o confermandone
l’accoglimento in sede di diritto positivo, in quanto attraverso
di esso il popolo sia posto in grado di esprimere, nell’ambito
dell’ordinamento dato, una volontà preminente, alla quale
sia dunque attribuita efficacia prevalente su ogni altra e in ultima
analisi decisiva” (p. 107).
Soprattutto, si legge che “l’accoglimento in sede di diritto
positivo del principio della sovranità popolare non può
non riflettersi anche su taluni problemi connessi tra l’altro
alle istituzioni rappresentative, che vengono infatti ad essere integrate
e corrette da istituti di democrazia diretta” (p. 93). Per Crisafulli,
dunque, il referendum abrogativo e gli altri istituti di democrazia
partecipativa determinano un’alterazione dei meccanismi tipici
della rappresentanza, incidendo addirittura sullo stesso rapporto di
fiducia. Si dice, infatti, nel fondamentale saggio sugli Aspetti
problematici del sistema parlamentare vigente in Italia (esso pure
ripubblicato in Stato. Popolo. Governo), che “dipenderà
dalla natura e dalla maggiore o minore rilevanza, ai fini dell’indirizzo
politico governativo, della legge (abrogata) o del disegno di legge
costituzionale (di cui vengono preclusi l’ulteriore perfezionamento
e l’efficacia), se in tale fenomeno dovrà di volta in volta
ravvisarsi un più generale dissenso programmatico, sopravvenuto
dopo le ultime elezioni, tra maggioranza parlamentare e maggioranza
popolare (nel qual caso, il risultato del referendum avrà
anche significato di voto di sfiducia diretto, provocando le dimissioni
del Governo e lo scioglimento delle Camere); ovvero l’episodico
ed eccezionale degradare della maggioranza parlamentare in effettiva
minoranza nel Paese, limitatamente ad una singola e specifica questione
e senza ulteriori ripercussioni, perciò, sulla situazione parlamentare”
(p. 204).
Come si vede, si tratta di osservazioni di grande importanza, che riecheggiano
le più risalenti riflessioni della dottrina della prima metà
del Novecento, in particolare quelle sviluppate da Carré de Malberg
in La loi expression de la volonté générale. Nondimeno,
lo stesso Crisafulli si faceva poche illusioni sull’effettiva
capacità di trasformazione del sistema rappresentativo e di - diciamo
così - inveramento della democrazia ad opera degli istituti partecipativi.
Vale la pena ricordare, a questo proposito, le lucidissime riflessioni
sviluppate nelle Lezioni del 1970 (vol. I, 85), laddove si osservava
che “Nemmeno nell’ipotesi estrema di massima diffusione
del potere, quale potrebbe aversi in un sistema di assoluto e diretto
autogoverno della collettività (oggi, praticamente impensabile),
si realizzerebbe quella piena coincidenza [tra governanti e governati],
sia perché dall’esercizio del potere sarebbero pur sempre
esclusi, quanto meno, i soggetti naturalmente incapaci, sia per la ineliminabile
contrapposizione logica e storica tra le manifestazioni unitarie del
popolo governante e i singoli, ad esse soggetti”. Di qui, “il
grande problema, sempre riproposto dalla storia, della democrazia,
la quale postula come suo punto terminale e culminante l’identificazione
di governanti e governati, Stato e popolo, ossia il pieno (ed impossibile)
risolversi senza residui dell’autorità nella libertà”.
3.- Alquanto diversa la posizione di Esposito, la cui attenzione
(già nel densissimo commento all’art. 1 della Costituzione)
cade soprattutto sui partiti come strumenti di partecipazione
popolare (alle iniziative e al referendum popolare è da
Esposito attribuito solo un “valore collaterale”: p. 7).
Non solo: i partiti sono, nella sua impostazione, addirittura un vero
e proprio strumento di esercizio della sovranità popolare.
Nel saggio sui partiti pubblicato negli Studi in memoria di Rossi (poi
ripubblicato in La Costituzione italiana), Esposito scrive che
“la determinazione positiva che i partiti sono strumento per la
partecipazione democratica del popolo alla vita politica (e che perciò
a questo popolo spetta il potere)…” (p. 219: corsivo mio),
con ciò facendo chiaramente intendere quanto centrale fosse il
ruolo ch’egli assegnava a quelle formazioni sociali.
I partiti, però, al contrario di quanto era stato sostenuto soprattutto
dalla dottrina degli anni Venti e Trenta del secolo passato, non alterano,
secondo Esposito, e tanto meno distruggono, i meccanismi della rappresentanza,
poiché essi sono “il tratto di unione tra il popolo e gli
investiti del potere”, assolvendo “una funzione basilare
nella vita della nostra democrazia rappresentativa” (p.
228: corsivo mio).
Sono i partiti, dunque, a dare sostanza alla sovranità
popolare, consentendo il collegamento tra volontà politica dei
singoli e decisione istituzionale, o, se si vuole, la traduzione della
prima nella seconda.
Certo, perché il partito assolva a tale funzione, non basta che
si chiami partito, ma occorre che come un partito politico (e
cioè come un soggetto pensoso degli interessi generali della pólis)
agisca. Da questo punto di vista, sono di folgorante lucidità le
brevi, ma densissime, riflessioni sulle differenze intercorrenti tra
partiti e gruppi di pressione, sviluppate, in polemica con Cotta, nell’intervento
al Convegno sul tema “I partiti politici nello Stato democratico”
del 1958 (pubblicato nei Quaderni di Iustitia del 1959 e ripubblicato
negli Scritti giuridici scelti, vol. III, 201 sgg.). Per Esposito,
infatti, l’avvento dei partiti non ha messo in discussione la
sovranità popolare, la rappresentanza politica, e nemmeno lo stesso
divieto di mandato imperativo: “l’inquadramento dei partiti
nello stato è avvenuto quando è stato provato che i partiti
stessi non erano elemento disturbatore di quei principi ma anzi miglior
mezzo per la loro realizzazione”. Al contrario, “rispetto
ai gruppi di pressione la situazione è profondamente diversa”,
in quanto “i gruppi di pressione non costituiscono e non possono
costituire una delle ruote del sistema, ma sono una malattia dell’ordinamento
rappresentativo, un male da combattere e da eliminare” (p. 201).
Non basta, dunque, il nomen per avere un partito che sia, davvero,
elemento costitutivo della democrazia e (come abbiamo visto) strumento
di esercizio della sovranità: “dall’art. 49 mi pare
sia da dedurre che un partito che invece di rappresentare una ideologia
e tendere al bene comune rappresentasse invece le esigenze di un gruppo
di pressione economico, e cioè un partito che fosse un gruppo di
pressione mascherato, sarebbe da combattere, da espellere dal Parlamento,
da denunciare come scandaloso in Parlamento” (p. 205). Già
nel saggio sui partiti, prima citato, era stato detto che l’azione
dei partiti sui Ministri e sul Governo è lecita, ma “da condannare
quando sia determinata da privati interessi” (233 sg.): la proiezione
pubblica del partito, concepito come raccordo tra Stato e società
civile con funzione di trasmissione della volontà sovrana del popolo,
non è compatibile, nell’universo ideale nel quale si muove
Esposito, con l’inquinamento della politica da parte degli interessi
personali ed economici.
Tanto rigoroso, anzi è il collegamento che Esposito instaura fra
partiti e sovranità popolare, ch’egli ne desume anche una
sorta di opzione necessaria per il sistema elettorale proporzionale
e per la consensus democracy. Quel che conta, per Esposito, non
è che il Parlamento decida, ma che rifletta le opinioni organizzate
nel Paese. In risposta ad Astuti, favorevole ai sistemi maggioritari,
sempre nel ricordato Convegno sui partiti egli osservava che i sistemi
non proporzionali avrebbero garantito una “maggioranza stabile
e una “minoranza di ricambio”. Tuttavia, “il prezzo
di tutto ciò sarà che il Parlamento non rispecchierà
più fedelmente le opinioni organizzate del paese. Esso potrà
più facilmente decidere, ma non sarà più un organo rappresentativo.
Rappresentatività del Parlamento, insomma vi è solo se in
esso esistano tanti partiti, tante opinioni organizzate quante ne esistono
nel paese e se le decisioni siano il frutto dello scontro e dell’incontro
tra i partiti in Parlamento e non quando il Parlamento sia posto in
grado di comunque prendere decisioni” (p. 203). Solo in questo
modo, infatti, si può realizzare il progetto del comune “concorso”
alla determinazione della politica nazionale, disegnato dall’art.
49 Cost.: “il modo di regolamentazione dei partiti e il loro inquadramento
nello stato deve essere tale che essi tutti, e non solo i partiti di
maggioranza, entrino a determinare la politica nazionale”.
Si tratta di parole molto chiare e di suggestioni e ipotesi analitiche
che furono condivise da una parte significativa della dottrina di quegli
anni o degli anni immediatamente successivi (penso soprattutto a Ferrara
e Lavagna); suggestioni e ipotesi che ancora oggi affascinano e debbono
vedersi riconosciuto più di un fondamento (non, tuttavia, se le
si conduce sino alle estreme conseguenza, sostenendo ch’esse presuppongano
l’incostituzionalità del sistema elettorale maggioritario).
Soprattutto, sono ipotesi analitiche che valgono da replica ad un paradosso
insito nelle tesi crisafulliane, laddove Crisafulli vede, egli pure,
nei partiti uno strumento di esercizio della sovranità popolare,
uno strumento (quando essi sono rigidamente organizzati) del trasferimento
“del centro di gravità del sistema, dalle Assemblee rappresentative
al corpo elettorale, ed anzi, più largamente, al popolo, come insieme
dei cittadini viventi” (è quanto si legge in Aspetti problematici,
p. 153), ma anche uno strumento per trasformare il Governo da comitato
della maggioranza in comitato del partito di maggioranza (p. 159), nel
contesto di un rapporto diretto fra popolo e Governo, che “passa[ndo]
sopra alla intermediazione delle Assemblee” (p. 163).
La posizione di Esposito, insomma, tenta di salvaguardare un perdurante
spazio per le Assemblee rappresentative pur nel nuovo scenario dello
Stato di partiti, esaltando il momento del pluralismo in Parlamento,
piuttosto che quello del pluralismo prima del Parlamento.
4.- Quanto a Paladin, va da sé che il momento in cui scrive
non poteva giustificare la medesima indifferenza espositiana nei confronti
degli istituti di democrazia partecipativa, ma grande è comunque
il suo scetticismo, che non solo lo fa parlare di “predominanza
degli istituti di democrazia rappresentativa”, ma anche dell’impossibilità
di un uso sistematico del referendum, anche in conseguenza del
carattere elementarmente dicotomico dei quesiti referendari (Si veda
quanto si scrive nel Manuale di diritto costituzionale, pp. 260
sg.) Le istituzioni rappresentative, dal canto loro, non sono incompatibili
con la sovranità popolare, in quanto esse offrono almeno una “rappresentazione
del popolo”, pel tramite dell’intermediazione dei partiti
(p. 263).
Di Paladin, però non conta soltanto la produzione scientifica,
ma va in qualche misura esaminata anche l’attività di giudice
(non foss’altro perché, al Seminario della Corte costituzionale
sul referendum, tenutosi nel 1998, confermò di essere stato
estensore della sent. n. 16 del 1978, mentre, all’epoca
di quella pronuncia, solo il relatore, non anche il redattore
delle decisione era indicato). Ebbene, anche qui si avverte l’imbarazzo
ad operare l’innesto del referendum sul tronco della democrazia
rappresentativa (un imbarazzo che lascerà la Corte nel “guado”
tra il controllo minimale prospettato dalla giurisprudenza del 1972/1975
e la scelta in favore di un controllo di costituzionalità anticipato).
Non v’è bisogno di spendere, sul punto, troppe parole: si
tratta di questioni troppo conosciute, delle quali la dottrina ha discusso
innumerevoli volte.
Vale la pena, semmai, di notare che nella sent. n. 68 del 1978 compare
un tema tipicamente crisafulliano, e cioè quello del referendum
come strumento che serve a dare sostanza alla sovranità popolare.
Si dice infatti, in quella pronuncia, che le operazioni referendarie
possono cessare soltanto per sopravvenienza di una modificazione sostanziale
delle disposizioni oggetto di referendum: “se invece l’<<intenzione
del legislatore>> rimane fondamentalmente identica, malgrado le
innovazioni formali o di dettaglio che siano state apportate dalle Camere,
la corrispondente richiesta non può essere bloccata, perché
diversamente la sovranità del popolo (attivata da quella
iniziativa) verrebbe ridotta ad una mera apparenza”. Gli
istituti di (cosiddetta) democrazia diretta, insomma, come strumento
privilegiato di esercizio della sovranità, come negli anni Cinquanta
aveva immaginato Vezio Crisafulli.
5.- In tutti e tre i Maestri dei quali discutiamo, comunque,
c’è la consapevolezza della grande novità della Costituzione,
che già all’art. 1 declina la sovranità popolare in
termini tali che essa non può più acquietarsi nella sola delega,
dimentica di qualunque pretesa di “diretta” manifestazione
di volontà. Scrive Esposito nel commento all’art. 1 (e la
frase è felicissima e notissima): “E veramente il contenuto
della democrazia non è che il popolo costituisca la parte storica
o ideale del potere, ma che abbia il potere…. Non già che
abbia la nuda sovranità (che praticamente non è niente) ma
l’esercizio della sovranità (che praticamente è tutto)”
(p. 10).
Lo stesso concetto è ripreso da Crisafulli nel saggio sulla sovranità
( “l’art. 1 non indica nel suo secondo comma il popolo come
fonte di instaurazione dell’ordinamento statale: non si riferisce
alla fonte storica o ideale del potere, ma bensì alla effettiva
titolarità e all’effettivo esercizio del potere medesimo.
Non dice, infatti, che la sovranità emana dal popolo, ma
che appartiene al popolo, <<che la esercita nelle
forme e nei limiti della Costituzione>> come un potere costituito,
dunque, e non già come un potere costituente o comunque preesistente
all’ordinamento positivo”: p. 108) e da Paladin nel Manuale
(“il popolo stesso non è solo la fonte ideale o l’astratto
titolare del potere sovrano, ma dispone – o dovrebbe disporre
– dell’esercizio di esso sia pure nei modi consentiti dalle
forme di Stato e di governo dello Stato, che vengono configurate nel
seguito della Carta costituzionale” - p. 265: il riferimento a
Esposito è scoperto, anche se la fonte non è espressamente
citata).
Comune è la premessa, anche se parzialmente diversi sono gli approdi.
Più tradizionale quello di Paladin, preoccupato di sterilizzare
non già il referendum in sé, ma almeno gli effetti
più destabilizzanti degli istituti partecipativi (secondo un paradigma
tipico già della letteratura dei primi anni del ‘900). Più
“parlamentare” quello di Esposito, la cui valorizzazione
della sovranità popolare si risolve nel recupero di una centralità
parlamentare temperata dalla compressione del principio maggioritario.
Decisamente più audace quello di Crisafulli. Più audace e,
a mio avviso, più condivisibile, soprattutto laddove sa cogliere
l’enorme portata innovativa delle previsioni costituzionali in
materia di referendum. Egli, anzi, è tra i pochi a sfuggire
alla trappola in cui è poi caduta la maggioranza della dottrina,
che, fuorviata dalla “potatura” delle proposte mortatiane
alla Costituente, ha colto solo quel che (fortunatamente, almeno se
si pensa al referendum arbitrale) non si è fatto, ma non
quello che di grande e di importante è stato fatto, a partire dall’introduzione
di un referendum come quello abrogativo, che (doverosi distinguo
a parte) reca in sé addirittura alcuni elementi strutturali che
sono tipici della popular initiative.
Più audace e anche più condivisibile l’approdo di Crisafulli,
dunque, ma non laddove (come accade nel già citato passo del saggio
sulla sovranità, a p. 107) coglie nell’art. 1 la necessità
che “il popolo sia posto in grado di esprimere… una volontà
preminente... prevalente su ogni altra e in ultima analisi decisiva”.
Affermazioni, queste, che, purtroppo, saranno esplicitamente o implicitamente
riprese dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale successiva,
e porteranno all’apodittica statuizione della non riproducibilità
della legge abrogata con referendum e (addirittura) degli effetti
di vincolo della decisione referendaria.
Ma questo è un tema ancora diverso e più puntuale, che va
al di là della generale discussione sui rapporti fra democrazia
rappresentativa e democrazia partecipativa, alla quale con apporti tanto
decisivi hanno partecipato i Maestri che oggi studiamo e qui celebriamo.
