Ruolo dei partiti politici e sviluppo dello "Stato autonomico" spagnolo

di Miguel Ángel Presno Linera
(Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Oviedo)

Affronterò tre questioni, fra loro connesse. Qual è stata la funzione dei patti tra i partiti maggiormente rappresentati in Parlamento nel processo di formazione dello Stato delle autonomie? Quale grado di decentralizzazione politica è stato raggiunto in Spagna? E a quali problemi costituzionali dà luogo l'esistenza di partiti politici che rivendicano il diritto all'autodeterminazione del Paese Basco?

Nello sviluppo dello Stato autonomico spagnolo, i principali partiti politici nazionali hanno ricoperto un ruolo di primo piano. Le leggi si sono limitate a conferire veste giuridica agli indirizzi politici già contenuti negli Accordi e nei Patti firmati dalle due maggiori formazioni politiche: la Uniòn de Centro Democràtico e il Partito Socialista prima, il Partito Socialista e il Partito Popular poi.

Questa pratica ebbe inizio con gli "Accordi Autonomici del 31 luglio 1981", sottoscritti dal "Governo della Nazione e dal partito che lo sosteneva [Uniòn de Centro Democràtico], insieme ai rappresentanti del Partito Socialista". Con questo patto si approvarono gli "Accordi politico-amministrativi", gli "Accordi economico-finanziari", il progetto di legge sul Fondo di Compensazione Interterritoriale e il progetto della legge organica sull' Armonizzazione del Processo Autonomico. Gli "Accordi politico-amministrativi" includevano disposizioni di grandissima rilevanza: si approvò la "mappa autonomica"; ossia si stabilì quali sarebbero state le Comunità Autonome esistenti in Spagna; inoltre si adottò il calendario per l'elaborazione e approvazione degli Statuti di Autonomia; si definirono le competenze delle Comunità Autonome, gli organi rappresentativi e di governo delle stesse, il calendario per il trasferimento di competenze da parte dello Stato.

Gli "Accordi" del 1981 ebbero una straordinaria importanza storica, dissolvendo qualsiasi dubbio sul modello di stato che sarebbe stato adottato in Spagna, a partire dalla Costituzione del 1978. Essi definirono gli obbiettivi delle maggiori forze politiche, che si sarebbero concretizzati dai Parlamenti eletti in ciascuna Comunità Autonoma, e orientarono la struttura dello Stato verso una generalizzazione della formula delle Comunità Autonome ed una omogeneizzazione dell'autonomia politica di cui queste avrebbero goduto.

La Legge Organica sull'Armonizzazione del Processo Autonomico, duramente criticata durante il suo iter parlamentare dai partiti nazionalisti, fu per una parte importante annullata dalla sentenza della Corte Costituzionale nÁ 76/1983, la quale segnò un trionfo giuridico e politico per i partiti nazionalisti. Ma gli accordi stipulati dalle due maggiori formazioni politiche furono egualmente tradotti negli Statuti di Autonomia, dal momento che i firmatari dei patti potevano contare sulla maggioranza parlamentare necessaria, sia nell'ambito delle future Comunità Autonome sia nel Parlamento spagnolo.

Nel marzo 1991, una legge di riforma degli Statuti delle Comunità Autonome stabilì poi che le elezioni dei Parlamenti autonomici avrebbero avuto luogo nella quarta domenica di maggio di ogni quattro anni. Sebbene l'obbiettivo dichiarato fosse quello di facilitare la partecipazione dei cittadini ai processi elettorali, evitando date che non favorissero l'affluenza alle urne e i disagi causati "da una convocazione dispersa di distinte elezioni in tutto il territorio dello Stato", è significativo che a sostenere la riforma fossero i principali partiti nazionali, i quali con facilità riuscirono ad imporne la conforme approvazione da parte dei Parlamenti Autonomici, dove la loro forza era e rimane preponderante. Così, i partiti su scala nazionale iniziarono e completarono il ciclo legislativo, chiedendo una modifica della legislazione esistente e offrendo la soluzione. Ciò distorceva l'autonomia attribuita alle Comunità Autonome. Infatti, le formazioni politiche nazionali riformarono l'assetto istituzionale delle Comunità autonome senza che gli organi di queste vi partecipassero, in contrasto con le garanzie costituzionali allo scopo previste.

Gli Accordi Autonomici del 28 febbraio 1992, firmati dal Governo, dal Partito Socialista e dal Partito Populare, costituiscono un altro esempio emblematico di orientamento non solo politico, ma anche costituzionale, esercitato attraverso i patti politici. In essi si affermò testualmente che "I Partiti Politici firmatari di questi accordi pretendono: In primo luogo, portare a termine le definizione concreta delle linee di sviluppo del Titolo VIII della Costituzione, in modo che si perfezioni un funzionamento integrato e stabile dello Stato autonomico nel suo insieme. In secondo luogo, soddisfare le aspirazioni delle Comunità Autonome ad assumere nuove competenze, razionalizzando la loro distribuzione, garantendo allo stesso tempo il rispetto dell'identità di ciascuna Comunità Autonoma e il principio di non-discriminazione tra i diversi territori.

In realtà, le "aspirazioni" sorgevano dall'accordo tra i partiti, la cui impostazione centralista era necessaria all'approvazione della riforma degli Statuti, dal momento che non ebbero seguito le proposte di modifica delle Comunità Autonome, neanche di quelle governate da partiti di rilevanza nazionale. Non è sufficiente, quindi, che l'iniziativa di riforma provenga dai parlamenti autonomici governati da partiti con diffusione nazionale, ma è necessario che la proposta sia appoggiata dall'apparato centrale del partito e discussa con l'organo nazionale di direzione dell'altro partito.

Il ricorso alla Legge Organica di trasferimento delle competenze previsto dall'art. 150.2 Cost. non è servito in realtà ad ampliare le competenze delle Comunità Autonome di secondo grado, ma ad uniformare, senza rispettare la libertà riconosciuta dalla Costituzione, le divergenze che esistevano tra i diversi Statuti, sebbene gli accordi parlassero di "rispetto dell'identità di ciascuna Comunità Autonoma". La Legge Organica di trasferimento è stata piuttosto lo strumento con il quale gli organi centrali dei partiti firmatari hanno potuto assicurare la diffusione dello Stato dei partiti nell'organizzazione territoriale dello Stato.

Risulta paradossale approvare questi patti senza negoziarli con i partiti nazionalisti, specialmente con il catalano Convergencia i Uniò e con il Partito Nazionalista Basco, che di fatto hanno contribuito alla governabilità dello Stato, prima appoggiando il Partito Socialista e in un secondo momento contribuendo alla formazione di un governo del Partito Popular.

Passo alla seconda questione. Come spiega Eliseo Aja (El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial, Madrid, 1999), sebbene non abbia questa denominazione, lo Stato autonomico spagnolo possiede tutte le caratteristiche proprie di uno stato federale: autonomia garantita a livello costituzionale; istituzioni rappresentative proprie; distribuzione di competenze politiche e amministrative, che comprendono la potestà legislativa in numerose materie; soluzione dei conflitti da parte dalla Corte Costituzionale; partecipazione alla determinazione della posizione dello Stato rispetto all'Unione Europea. Insomma le Comunità Autonome possiedono un autentico potere politico, come gli Stati o i Lander di una federazione.

Ciò che differenzia la Spagna dalla Germania è il fatto che mentre alcune Comunità Autonome hanno competenze speciali, i Länder non le hanno, basandosi sul criterio opposto delle uguali competenze. In Spagna, gli elementi peculiari di alcune Comunità Autonome trovano riconoscimento negli Statuti di Autonomia e perfino nella Costituzione, come segni di autoidentificazione.

Eliseo Aja osserva che elementi distintivi quali la coofficialità della lingua e la applicazione di un diritto civile speciale dispiegano effetti principalmente per la popolazione della rispettiva comunità autonoma. Tuttavia, ciò non significa che essi non producano conseguenze sulla restante popolazione spagnola, la quale è obbligata a rispettare i diritti dei cittadini connessi allo status della specialità. Per esempio, per poter insegnare in Catalogna, è obbligatorio conoscere la lingua catalana, e ciò limita le possibilità reali di trasferimento di docenti dal resto della Spagna. Queste conseguenze della garanzia accordata ai suddetti elementi differenziali, che possono essere percepite come problemi dai cittadini delle altre Comunità Autonome, costituiscono la condizione necessaria affinché i cittadini della Comunità Autonoma provvista dello status speciale possano esercitare i diritti corrispondenti.

D'altra parte, gli elementi differenziali si sono affermati e si affermano con gradualità e cambiano da una Comunità Autonoma all'altra, al punto che anche quando lo stesso elemento ricorre in più Comunità Autonome, è possibile rilevare una diversa intensità di riconoscimento. Questa pluralità di elementi distintivi impedisce di configurare due tipi di Comunità Autonome omogenei, dal punto di vista degli elementi distintivi. Si ha piuttosto una diversa intensità secondo l'elemento e la Comunità Autonoma che si prenda in considerazione.

Vengo infine alla terza questione. Il problema del diritto all'autodeterminazione è stato sollevato dai partiti nazionalisti baschi, che rappresentano circa la metà della popolazione basca. Secondo i partiti nazionalisti la patria basca è un soggetto storico, pre-giuridico, sovrano, dunque titolare di un potere originario, costituente. E' però un potere che si vuole articolare giuridicamente per la sua difesa davanti allo Stato, attraverso il diritto internazionale, rivendicando il diritto dei popoli all' autodeterminazione.

Si rifiuta il diritto positivo, perchè -si afferma- il popolo è popolo prima del diritto, ma d'altronde si chiede il riconoscimento giuridico di un potere che non ha bisogno del diritto per esistere. E' la "metafisica del soggetto": il popolo basco, secondo i nazionalisti, ha il diritto naturale di determinare il suo destino e nessuno può impedirglielo. Chi lo fa viola un diritto fondamentale e, secondo i più radicali, é legittimo l'uso della violenza in difesa della libertà e sovranità del popolo basco. Dal punto di vista ideologico tutto sembra chiaro: un popolo ha il diritto di scegliere il proprio destino. Dal punto di vista giuridico, tutto è dubbio. Chi è il popolo? Chi lo compone? Come si identifica prima della sua definizione giuridica? Come si organizza l'esercizio del diritto all'autodeterminazione?.

I nazionalisti affermano che la patria basca è costituita dall'attuale territorio della Comunità autonoma basca, ed inoltre dalla Navarra, e dal Paese Basco Francese. Il Popolo, soggetto sostanziale, può esercitare la sua sovranità diviso in diverse parti? È un errore impostare il problema dal punto di vista della metafisica del soggetto, della sovranità del popolo basco. Ed è anche pericoloso, perché non ammette eterogeneità, e può cadere facilmente nella tentazione di perseguitare coloro che non condividono le idee nazionaliste. Il paradosso è che mentre i nazionalisti baschi potrebbero godere di tutti i diritti riconosciuti da una Costituzione che rifiutano e che considerano di uno Stato estero, i non nazionalisti non potrebbero godere pienamente dei loro diritti fondamentali, a cominciare dal diritto di manifestare le proprie opinioni e dal diritto di partecipare alla vita politica.

Il popolo basco esprime la sua volontà ogni quattro anni nelle elezioni autonome e i risultati elettorali indicano che non c'e una chiara maggioranza nazionalista. Ma, se la maggioranza viene quasi raggiunta, sembra ragionevole la pretesa di indire un referendum sulla volontà dei cittadini baschi. Non dare neanche la possibilità di effettuare questa consultazione non sarebbe democratico. La Costituzione non ha limiti alla sua riforma e i partiti possono avanzare qualsiasi pretesa, anche l'indipendenza di una parte del territorio. Non si può dire che tutto si può chiedere e fare nel rispetto delle procedure costituzionali, e poi affermare che la Costituzione non si può toccare.

D'altra parte, anche se si ammettesse che non ci sono limiti alla riforma costituzionale e che è possibile l'indipendenza di una parte del territorio statale, resta un problema: chi decide sul futuro del popolo basco?. Nella prospettiva nazionalista è logico pensare che, se il popolo basco è sovrano, lo Stato spagnolo non può intervenire nella sua decisione. I nazionalisti baschi richiedono un ambito di decisione esclusivamente basco: la decisione sull' indipendenza può essere presa soltanto dal corpo elettorale basco e il risultato del referendum vincolerebbe lo stato spagnolo.

Tuttavia, l'ambito di decisione basco non può essere esclusivo, come se si trattasse di un processo costituente. Tutto questo dibattito ha senso solo in un processo democratico di riforma della Costituzione. Se si decide per il referendum, lo si deve poi svolgere secondo le regole stabilite dalla Costituzione spagnola e dell' ordinamento giuridico spagnolo del quale formano parte le norme autonomiche basche.

Non è una questione di sovranità dell'ordinamento spagnolo, della maggioranza statale contro un'ipotetica maggioranza nazionalista. E' soprattutto una questione di democrazia. Il dilemma delle due maggioranze si deve risolvere elaborando una regola d'integrazione che dovrebbe scaturire dell'essenza della democrazia, dal rispetto delle minoranze. Lo Stato spagnolo dovrebbe intervenire per garantire che, qualunque fosse il risultato del referendum, la maggioranza non schiacci la minoranza. Per questo motivo la decisione non si può prendere solo in ambito basco.

Inoltre, dal momento che la decisione sull' indipendenza è molto importante, se il risultato del referendum sull'autodeterminazione fosse negativo, sarebbe giustificato dal punto di vista democratico il divieto di richiedere un altro referendum prima di sedici o diciotto anni; cioè una generazione. Ovviamente, per tutto ciò sarebbe necessario un grande consenso tra nazionalisti e non nazionalisti, e una situazione di normalità e libertà che oggi non esiste nel Paese Basco.

(09/09/2002)