Insindacabilità parlamentare e diritto di accesso al giudice: il «caso» Cordova dinanzi alla Corte di Strasburgo

La Corte europea dei diritti dell'uomo (Prima sezione) con due decisioni del 30 gennaio 2003 (Affaire Cordova c. Italie n. 1 e Affaire Cordova c. Italie n. 2) si è pronunciata su altrettanti ricorsi presentati da Agostino Cordova (all'epoca dei fatti, Procuratore della Repubblica presso la Procura di Palmi) davanti alla Commissione europea dei diritti dell'uomo rispettivamente il 26 marzo ed il 31 ottobre 1998, trasmessi alla Corte l'1 novembre 1998 e dichiarati ricevibili con due decisioni del 13 giugno 2002.

Il primo ricorso (n. 40877/98), in particolare, traeva origine da fatti accaduti nel 1993 in occasione di indagini che Cordova conduceva nell'esercizio delle sue funzioni. Francesco Cossiga, già Presidente della Repubblica italiana, divenuto Senatore a vita, avendo intrattenuto dei rapporti con una persona indagata dal magistrato, aveva inviato a Cordova lettere sarcastiche e giocattoli. Ritenendo che Cossiga avesse offeso il suo onore e la sua reputazione, il ricorrente lo querelò per oltraggio a pubblico ufficiale, costituendosi parte civile nel procedimento. Il Senato però ritenne che i fatti incriminati erano coperti dall'immunità prevista dall'art. 68, comma 1, Cost. it. e che le «opinioni» erano state espresse nell'esercizio delle funzioni parlamentari. A seguito della deliberazione d'insindacabilità del Senato, il Pretore di Messina si pronunciò per il non luogo a procedere nei confronti del Senatore Cossiga. Il ricorrente chiese al Procuratore della Repubblica di presentare appello contro tale sentenza, ma quest'ultimo rigettò l'istanza per il motivo che le ragioni invocate dal Senato non apparivano né illogiche né manifestamente arbitrarie.

Il secondo ricorso (n. 45649/99), invece, riguardava alcuni discorsi tenuti in occasione di due riunioni elettorali nel 1994 dal deputato Vittorio Sgarbi. In occasione di questi discorsi, Sgarbi si rivolgeva alla persona del magistrato con termini volgari e Cordova lo querelava per diffamazione aggravata, costituendosi parte civile. Il Giudice di primo grado ritenendo che i discorsi in questione non erano stati pronunciati nell'esercizio delle funzioni parlamentari e che essi non erano di conseguenza coperti dall'immunità parlamentare dell'art. 68, comma 1, Cost. it. condannò Sgarbi a due mesi di reclusione ed al risarcimento dei danni. Quest'ultimo, presentato invano appello contro tale sentenza, ricorse in Cassazione, che dispose la sospensione della procedura ed ordinò la trasmissione degli atti alla Camera dei deputati. La Camera ritenne che il deputato aveva agito nell'esercizio delle sue funzioni e, con sentenza del 6 maggio 1998, la Suprema Corte cassò le sentenze dei giudici di merito, sul presupposto che l'interpretazione estensiva della nozione di funzioni parlamentari fatta dalla Camera dei deputati, comprensiva di tutti gli atti di ispirazione politica anche se compiuti fuori del Parlamento, non era manifestamente contraria allo spirito della Costituzione.

In entrambe i casi, quindi, veniva impedita di fatto la possibilità per Cordova di ottenere una pronuncia della Corte costituzionale italiana attraverso la sollevazione (richiesta dallo stesso Cordova) da parte di un organo giurisdizionale di un giudizio per conflitto tra poteri in cui venissero impugnate le delibere parlamentari d'insindacabilità. Invocando gli artt. 6.1 (diritto a un processo equo) e 13 (diritto a un ricorso effettivo) CEDU, il ricorrente quindi lamentava l'iniquità delle procedure davanti al giudice di primo grado di Messina ed alla Corte di cassazione e, sulla base dell'art. 14 (divieto di discriminazione) CEDU, denunciava parimenti l'ampiezza della libertà d'espressione riconosciuta a Cossiga e Sgarbi.

Decidendo sulla ricevibilità dei ricorsi, la Corte europea, rilevando che Cordova aveva querelato per diffamazione due parlamentari e che si era costituito parte civile nelle procedure penali intraprese e che, pertanto, queste procedure riguardavano un diritto a carattere civile di cui il ricorrente poteva pretendersi titolare, cioè il diritto di godere di una buona reputazione, ha ritenuto che i ricorsi presentati ponevano anzitutto la questione se il ricorrente avesse goduto del diritto di accesso ad un tribunale, garantito dall'art. 6.1 CEDU. La Corte in particolare ha considerato se nei casi di specie, a seguito delle deliberazioni d'insindacabilità parlamentare effettuate dalla Camera e dal Senato, il rifiuto da parte degli organi giurisdizionali italiani di sollevare conflitto di attribuzione tra poteri avesse privato Cordova della possibilità di ricevere una qualche forma di riparazione rispetto al pregiudizio subito.

La Corte osserva che le immunità parlamentari costituiscono una pratica di lunga data degli Stati nazionali, a salvaguardia sia della protezione del libero dibattito parlamentare sia della garanzia della separazione dei poteri legislativo e giudiziario, e pertanto, la tutela prevista dall'art. 68, comma 1, Cost it. persegue in sè scopi legittimi.

Posta la legittimità della garanzia nazionale dell'immunità, tuttavia, occorre verificare la proporzionalità dell'ingerenza di una tale tutela sulla protezione dei diritti fondamentali così come previsti dalla CEDU. Infatti, la Corte ricorda che benché in linea di principio il riconoscimento di una immunità parlamentare non sia di per sé una restrizione sproporzionata al diritto d'accesso ad un tribunale siccome consacrato dall'art. 6.1 CEDU, compito della Corte stessa è quello di verificare la compatibilità con la Convenzione degli effetti di una interpretazione di tale immunità che possa aver prodotto nel caso in questione una lesione del diritto del ricorrente, senza assolutamente sostituirsi alle giurisdizioni interne (in virtù del principio di sussidiarietà che regola l'attività della Corte europea).

A giudizio della Corte, quando uno Stato riconosce un'immunità ai membri del proprio Parlamento esiste pur sempre la possibilità di un'ingerenza sulla protezione dei diritti fondamentali e, quindi, sarebbe contrario allo scopo e all'oggetto della Convenzione che gli Stati membri fossero del tutto esonerati da ogni responsabilità rispetto alla Convenzione stessa nell'ambito considerato. Infatti - ricorda la Corte - la Convenzione non si propone di proteggere diritti teorici ed illusori bensì concreti ed effettivi: il che vale in particolare per il diritto di accesso ai tribunali, data la posizione primaria che il diritto ad un processo equo occupa in una società democratica. Sarebbe insomma incompatibile con il principio fondamentale sancito dall'art. 6.1 CEDU che uno Stato potesse, senza controllo degli organi della Convenzione, sottrarre alla competenza dei tribunali nazionali tutta una serie di azioni civili o esonerare da ogni responsabilità alcune categorie di persone.

La Corte, a tal riguardo, ricorda di aver già ritenuto compatibile con la Convenzione una immunità che coprisse le dichiarazioni fatte nei dibattiti parlamentari che si svolgono nell'ambito delle camere legislative e che tendesse (evidentemente) alla protezione degli interessi del Parlamento nel suo insieme, in opposizione a quelli dei suoi membri presi individualmente (v. A. c. Royaume-Uni del 17 dicembre 2002). Nei casi di specie, tuttavia, le dichiarazioni contestate di Sgarbi, pronunciate nel corso di una riunione elettorale e quindi al di fuori di una camera legislativa, non appaiono legate all'esercizio delle funzioni parlamentari in senso stretto, rientrando piuttosto - ad avviso della Corte europea - nell'ambito di una contesa di tipo personale. In un caso del genere non si potrebbe giustificare un diniego di accesso alla giustizia per il sol fatto che la contesa potrebbe essere di natura politica o legata ad un'attività politica. D'altra parte, nel caso Cossiga, la Corte ritiene parimenti che le lettere dal contenuto ironico e i giocattoli indirizzati personalmente ad un magistrato non possono «par leur nature même», compararsi ad un atto rientrante nell'ambito delle funzioni parlamentari in senso stretto, dovendosi tutto ciò ancora iscriversi nell'ambito di una contesa di tipo personale.

A giudizio della Corte, l'assenza di un nesso evidente con un'attività parlamentare richiama un'interpretazione rigida («interprétation étroite») della nozione di proporzionalità tra lo scopo perseguito e i mezzi impiegati. Il che avviene particolarmente quando le restrizioni al diritto di accesso discendono da una deliberazione di un organo politico. Concludere diversamente equivarrebbe a restringere in modo incompatibile con l'art. 6.1 CEDU il diritto di accesso ad un tribunale degli individui ogni volta che gli atti contestati siano stati emessi da un membro del parlamento.

La Corte ritiene che nei casi di specie le decisioni dei due giudici nazionali non abbiano rispettato il giusto equilibrio che deve esistere in materia tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo. E la Corte dà egualmente importanza al fatto che dopo le delibere degli organi parlamentari il ricorrente non disponesse di altri mezzi ragionevoli per proteggere efficacemente i suoi diritti garantiti dalla Convenzione. In effetti, il rifiuto degli organi giurisdizionali interni di sollevare un conflitto tra poteri dello Stato ha impedito alla Corte costituzionale italiana di pronunciarsi sulla compatibilità tra la delibera d'insindacabilità e le attribuzioni del potere giudiziario.

Alla luce della conclusione cui è giunta quanto all'articolo 6.1, la Corte ha ritenuto di non dover esaminare separatamente le doglianza del ricorrente nè sotto il profilo dell'art. 13 (ricordando, in particolare, che quando si pone una questione d'accesso ad un tribunale le garanzie dell'articolo 13 sono assorbite da quelle dell'articolo 6) nè sotto il profilo dell'art. 14. In applicazione dell'art. 41 (equa soddisfazione) CEDU, infine, la Corte ha concesso al ricorrente 8.000 Euro in ognuno di questi casi a titolo di danno morale, oltre a 8.745 Euro per il primo ricorso e 5.000 Euro per il secondo ricorso, per le spese legali.

(17/03/2003)